广东省某社区委员会与被上诉人黄某、广东省某森林公园开发有限公司承包经营合同纠纷案

案号：（2013）民一终字第44号

案情简介

1999年11月30日，石新居委会（甲方）与黄淦波（乙方）签订《东莞观音山森林公园联合开发合同书》（以下简称《联合开发合同》），约定：本着互惠互利、优势互补、团结合作、共同发展的原则，经双方合作商定，联合开发东莞观音山森林公园，开发期限50年。

2001年9月3日，石新居委会（甲方）与黄淦波（乙方）签订《协议书》，约定：甲方已与乙方签有合同，将观音山森林公园承包给乙方经营，现因乙方经营的需要，欲筹建“东莞市观音山森林公园开发有限公司”。

2005年3月29日，东莞市林业局核发给石新居委会9份《林权证》。《林权证》载明：林地所有权和使用权、森林或林木所有权和使用权的权利人均为石新居委会（当时为石新村委会）。

2010年2月1日，石新居委会向东莞市第三人民法院起诉黄淦波、观音山公司，请求：1、解除石新居委会与黄淦波、观音山公司于1999年11月30日签订的《联合开发合同》及2001年9月5日签订的《协议书》。2、判决黄淦波、观音山公司返还东莞市樟木头森林公园范围内所有的土地、建筑物、观光旅游设施及经营权给石新居委会。

2010年5月7日，黄淦波、观音山公司向广东高院起诉石新居委会，请求判决石新居委会停止侵害，排除妨碍，继续履行合同，并赔偿损失30050.8万元。

2010年9月20日，石新居委会向广东高院申请变更诉讼请求，请求判决：1、确认石新居委会与黄淦波于1999年11月30日签订的《联合开发合同》及2001年9月5日签订的《协议书》无效。2、黄淦波、观音山公司返还东莞市观音山森林公园（现广东观音山国家森林公园）全部经营权给石新居委会。

广东高院：一、确认石新居委会与黄淦波分别于1999年11月30日、2001年9月3日签订的《联合开发合同》、《协议书》为有效合同，石新居委会与黄淦波、观音山公司均应按约定履行合同。二、驳回石新居委员会的诉讼请求。三、驳回黄淦波、观音山公司的其他反诉请求。本案本诉受理费人民币132430元，由石新居委会负担；反诉案件受理费减半交纳772170元，由黄淦波、观音山公司负担。

石新居委会不服一审判决，向最高人民法院提起上诉，请求：1、撤销（2010）粤高法民一初字第3、5号民事判决第一项，改判支持石新居委会在一审中的全部诉讼请求。2、诉讼费用由黄淦波、观音山公司承担。

最高院裁判要旨

一、关于《联合开发合同》的效力应如何认定的问题。

《联合开发合同》约定的经营项目涉及到对山地、林地等土地的使用，双方均确认这一部分土地的权属为石新村农民集体所有。依据当时适用的《土地管理法》第十五条第二款规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。本案中，黄淦波不是石新村集体经济组织的成员，其承包经营涉案土地应当经过上述民主议定程序。根据本案查明的事实，《联合开发合同》签订时并未经过上述民主议定程序，但《联合开发合同》不应因此认定无效。理由如下：

1、石新居委会作为基层群众性自治组织，依照《村民委员会组织法》相关规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，但应向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。

2、自1999年《联合开发合同》签订至2010年石新居委会提起诉讼10余年间，石新居委会没有对合同效力提出过异议，而是于2001年再次与黄淦波签订《协议书》，同意黄淦波成立观音山公司按照《联合开发合同》的约定对观音山森林公园进行经营，并在2005年、2006年数次向观音山公司回复函件，肯定其进行经营付出的努力和作出的成绩，并承诺对其提出的村民砍伐林木等问题进行协调解决。另一方面，东莞市樟木头镇政府也在2005年的政府工作报告中肯定“观音山森林公园营业以来，为旅游业迈出可喜的一步”，并于2006年向观音山公司发出《关于调整观音山森林公园规划和经营方式的函》，肯定了观音山公司对观音山森林公园投入了大量人力、物力、财力，肯定其为樟木头镇生态环境保护和经济发展作出了贡献等等。上述事实表明，在本案诉讼之前，在《联合开发合同》签订后10余年间，石新居委会和樟木头镇政府不仅没有对《联合开发合同》的签订提出异议，反而对黄淦波、观音山公司履行合同的行为一再表示肯定和认可。现石新居委会又以未经民主议定程序、未报乡（镇）政府批准为由主张合同无效，不应得到支持。

3、《联合开发合同》签订时，最高人民法院法释（1999）15号《农业承包合同若干问题规定》仍然适用。该司法解释第二十五条规定，“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。”本案中，《联合开发合同》已签订并履行10余年，黄淦波、观音山公司已做大量投入，参照该条第二款的规定，本院对石新居委会要求认定《联合开发合同》无效的主张不予支持。

综上，《联合开发合同》为双方当事人的真实意思表示，已签订且履行多年，本院依法认定其为有效。

二、关于《联合开发合同》应否继续履行的问题。

本院认为，石新居委会提出的证据不足以证明《联合开发合同》不能继续履行，故双方当事人应继续履行合同。至于石新居委会提出的观音山公司的经营行为影响当地居民建造房屋、将承包范围之外的林地申报进国家森林公园等理由，属于双方在履行合同过程中产生的纠纷，不影响合同的效力。

综上，石新居委会的上诉请求和上诉理由均不成立，本院不予支持。

评析

为保护农民的集体利益，一般情形下，对于必经又未经民主议定程序而签订的承包合同应认定为无效，但在案件处理时不能机械适用、一概而论，要考虑具体案件中的以下因素： 

（1）要求确认合同无效的主体。 

是谁提起无效之诉，若是村民，则多少村民能够代表村民集体利益？若是村民委员会自身，则要考虑其作为签订合同的主体，是否有恶意主张无效之嫌？ 

（2）合同的签订未经民主议定程序的具体原因。

（3）虽然签订时未经民主议定程序，但在履行过程中是否已经得到了追认。 

（4）合同签订后的履约时间长短和履行情况，承包方的投入情况。

（5）合同履行带来的效果，是损害了村民的集体利益还是给村民带来了效益。 

（6）认定无效后的效果，是否有利于对集体所有土地的有效利用。

根据本案查明的事实，虽然《联合开发合同》签订时未经民主议定程序，但没有将之认定无效，原因主要有：

（1）合同签订主体和提起诉讼的主体。某居委会是作为发包人签订的合同，现在要求确认合同无效的也是它，有恶意主张无效之嫌，虽然其具体负责人因换届发生了变更，但不影响其作为法律主体对具体负责人的职务行为承担责任。同时其作为农民集体土地的管理者，提请经过民主议定程序为其应担职责，故对于未经民主议定程序签订和的过程更大。

（2）《联合开发合同》签订时虽未经民主议定程序，但签订后履行就在当地，且履行至今已过十几年，并未有证据证明村民曾就合同的签订提出过异议，相反，在十几年间，某居委会还和承包人就合同的具体履行多次往来函件、协调解决问题，当地镇政府还就承包人的履约行为以政府文件的形式多次作出肯定。

（3）《联合开发合同》签订后，已履行十多年，承包人进行了大量投入，已建成了国家级森林公园，对当地的经济效益、文化知名度和就业情况都带来了很多好处，如果认定无效，根据合同法的规定，要恢复原状、相互返还财产，是否有利于该森林公园的继续经营，是否对当地村民的集体利益更为有利值得考虑。

（4）纵观案件的事实，本案的起因之一是当地镇政府想收回该森林公园的经营权而未和承包人协商成功，遂决定由某居委会作为主体提示诉讼所致。

（5）某居委会提出的要求认定《联合开发合同》无效的其他理由，如承包人的经营行为影响当地居民建造房屋、将承包范围之外的林地申报进国家森林公园等理由，属于双方在履约过程中产生的纠纷，关系到承包人是否违约的问题，不影响合同的效力。若某居委会对此存有异议，可另行提起诉讼，要求对方就违约行为承担相应的责任。

——于蒙：《未经民主议定程序而签订的农民集体所有土地承包合同的效力认定》，载最高人法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》2014年第3辑（总第59辑），人民法院出版社2014年版，第203-205页。