裁判要旨

关于乡镇人民政府应当如何履行对村民委员会的监督管理职责在法律上并无明确规定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款、第三十六条的规定，村民委员会作出的决议如果违反法律、法规规定，侵犯村民合法权益，村民有权向乡镇人民政府控告、检举，请求予以监督，乡镇人民政府依法负有监督并责令改正的法定职责义务。我国实行村民自治制度，乡镇人民政府与村民委员会并非上下级行政管理关系，无权直接干预村民自治事项。但是，对于侵犯村民合法权益的决定或不履职行为，乡镇人民政府可以依据上述法律规定履行监督管理职责，责令村民委员会及时予以纠正，促使村民的合法权益得到依法保障。在司法实践中，由于履行监督管理职责方面没有明确规定和判断标准，某些乡镇人民政府在履职时作村民委员会答复意见的“搬运工”，未发挥出应有的监督管理作用，导致乡镇人民政府监管职责的虚化。为避免此种现象的发生，乡镇人民政府不能简单以村民委员会是否作出答复或决定来判断，而应当围绕村民自治程序性事项进行监督，督促村民委员会履行必要的法定程序，依法开展各项工作，保障村民合法权益。

  原案例

中华人民共和国最高人民法院

行 政 赔 偿 裁 定 书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

原告陈某安诉称，原告原系榆树市谢家乡景阳村村民，在1983年第一轮土地承包期间在景阳村取得承包土地。1991年原告全家将户口迁移至榆树市环城乡靳家村，并在该村六组居住。1996年第二轮土地承包时，原告在环城乡靳家村未分得承包土地，在景阳村亦未取得承包土地。经过多轮诉讼，原告认为黑林镇政府（2005年榆树市谢家乡并入榆树市黑林镇）对榆树市人民法院（2019）吉0182行再1号判决书的说明处理结论不当，榆树市人民政府据此作出的行政复议决定亦不正确。故请求判令：1.撤销被告黑林镇人民政府关于对陈某安上诉案件要求作出履行监管职责的情况说明；2.撤销被告榆树市人民政府作出的榆府复（2021）4号行政复议决定；3.本案诉讼费由二被告承担。
被告榆树市黑林镇人民政府辩称，我们按照当时的分地政策严格执行，在第二轮土地承包时，1996年11月29日0时，原告陈某安户口没迁回原处。根据当时的政策规定，大包干时分到土地的农户及大包干以后出生的人口迁入本市市区及小城镇居住的人口，由于现居住地人多地少，没有能力分得土地，可以迁回原居住地享有土地承包资格，原告没有按时回迁，所以原告不享有土地承包资格。
被告榆树市人民政府辩称，榆树市黑林镇政府实际上已经依据人民法院生效的判决履行了相应的监督职责。榆树市政府作出的榆府复〔2021〕4号行政复议决定程序合法，基本事实清楚，适用法律正确。

法院经审理查明：原告陈某安原系榆树市谢家乡景阳村村民，第一轮土地承包期间在景阳村取得承包土地。1991年陈某安全家将户口迁移至榆树市环城乡靳家村，并在该村六组居住。1996年第二轮土地承包时，陈某安在环城乡靳家村未分得承包土地，陈某安为分得土地，于1999年将户口迁回原居住地景阳村。原榆树市谢家乡景阳村未分给陈某安全家承包的土地。2000年1月陈某安向原榆树市谢家乡人民政府送交书面申请，主要内容为：“……按照市委有关文件落实我的土地耕种权，我家四口人至今没有落实土地，申请人连要三年有余，没有给我解决。农民不可没有地种，农民无土地耕种就无法安居生存。请求乡政府及时解决，以使申请人为明春生产确立经济物质基础。”原榆树市谢家乡人民政府未予以答复。2000年3月1日陈某安以榆树市谢家乡人民政府为被告提起行政诉讼。榆树市人民法院于2000年4月24日作出（2000）某行初字第1号行政判决，判决谢家乡人民政府十日内作出对原告陈某安落实承包土地的具体行政行为。2017年本院以审判监督程序决定再审此案，于2018年1月24日作出（2017）吉0182行再1号行政裁定，裁定撤销本院（2000）某行初字第1号行政判决，驳回原审原告陈某安的起诉。陈某安不服提出上诉，长春市中级人民法院于2018年8月8日作出（2018）吉01行再6号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。陈某安不服向吉林省高级人民法院申请再审，2019年8月15日吉林省高级人民法院作出（2019）吉行再17号行政裁定，裁定撤销吉林省长春市中级人民法院（2018）吉01行再6号行政裁定；撤销吉林省榆树市人民法院（2017）吉0182行再1号行政裁定；指令吉林省榆树市人民法院对本案进行审理。本院另行组成合议庭，于2020年2月10日作出（2019）吉0182行再1号行政判决，判决撤销本院（2000）某行初字第1号行政判决；责令榆树市黑林镇人民政府于本判决生效后两个月内，对陈某安在第三人榆树市黑林镇景阳村应否享有土地承包经营权履行监督管理职责；驳回陈某安其他诉讼请求。黑林镇人民政府不服提出上诉，长春市中级人民法院于2020年4月27日作出（2020）吉01行再1号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。被告黑林镇人民政府未履行人民法院生效判决所确定的义务。原告陈某安向本院申请强制执行，要求被告黑林镇人民政府履行（2019）吉0182行再1号行政判决所确定的义务。2020年8月19日，榆树市黑林镇人民政府向榆树市黑林镇景阳村村民委员会下发了《榆树市黑林镇人民政府关于榆树市人民法院（2020）吉0182执1292号执行案件的意见》，要求榆树市黑林镇景阳村村民委员会“对于陈某安在你单位是享有土地承包经营权……作出相应处理意见。”榆树市黑林镇景阳村村民委员会于2020年8月20日作出《榆树市黑林镇景阳村关于陈某安要求落实承包地的答复意见》，主要内容为“……陈某安在我村不享有土地承包资格，因此未分给其土地”。榆树市黑林镇人民政府于2020年8月26日作出《黑林镇政府关于对陈某安上诉案件要求做出履行监管职责的情况说明》。该情况说明明确“原告陈某安在第二轮土地承包时，其已将户口迁入榆树市环城乡靳家村，即1991年迁入靳家村至1996年11月29日零时户籍未迁回第三人黑林镇景阳村村民委员会，根据当时分地政策原告（陈某安）在第三人黑林镇景阳村村集体是无土地承包资格的，故其未分得土地合理合法。”原告陈某安对该情况说明不服，向被告榆树市人民政府申请行政复议，榆树市人民政府于2021年4月26日作出榆府复〔2021〕4号行政复议决定，决定维持榆树市黑林镇人民政府作出的《黑林镇政府关于对陈某安上诉案件要求做出履行监管职责的情况说明》。原告陈某安对榆树市黑林镇人民政府作出的《黑林镇政府关于对陈某安上诉案件要求做出履行监管职责的情况说明》及榆树市人民政府作出的榆府复〔2021〕4号行政复议决定不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2005年榆树市谢家乡并入榆树市黑林镇。

吉林省榆树市人民法院于2021年8月9日作出（2021）吉0182行初56号判决，驳回原告陈某安的诉讼请求。宣判后，陈某安以黑林镇政府未依法履行监督管理职责为由提起上诉。吉林省长春市中级人民法院于2021年12月20日作出（2021）吉01行终302号判决，撤销榆树市人民法院（2021）吉0182行初56号行政判决；撤销被上诉人榆树市黑林镇人民政府作出《黑林镇政府关于对陈某安上诉案件要求做出履行监管职责的情况说明》的行政行为；撤销被上诉人榆树市人民政府作出榆府复〔2021〕4号行政复议决定的行政行为；责令被上诉人榆树市黑林镇人民政府于本判决生效后60日内重新履行监督管理职责。

法院生效裁判认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村集体经济组织享有自主决定自治范围内事项的权利，但是必须符合法律、法规以及合法有效规章、规范性文件的规定。根据该法第二十七条和第三十六条规定，如果村集体经济组织作出的决议违反法律、法规规定，侵犯村民合法权益，村民有权向基层政府控告、检举，请求予以监督，基层政府依法负有监督并责令改正的法定职责义务。根据上述法律规定及本案生效裁判文书——榆树市人民法院（2019）吉0182行再1号判决第二项：“责令黑林镇政府于判决生效后二个月内对陈某安在景阳村应否享有土地承包经营权履行监督管理职责”，本案的审查重点应是黑林镇政府是否按照法律规定，对陈某安是否应享有土地承包经营权充分履行监督管理职责。结合本案证据，黑林镇政府在榆树市人民法院（2019）吉0182行再1号案件进入执行程序后，向景阳村村委会发出了《榆树市黑林镇人民政府关于榆树市人民法院（2020）吉0182执1292号执行案件的意见》，要求景阳村村委会对于陈某安在景阳村是否享有土地承包经营权作出相应处理意见，后黑林镇政府依据景阳村村委会的答复意见作出了《黑林镇政府关于对陈某安上诉案件要求做出履行监管职责的情况说明》。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定：“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”据此可知，农民是否享有土地承包经营权应严格依照法定程序作出。但在本案中，黑林镇政府仅依据景阳村村委会出具的《答复意见》作出《说明》，未就答复意见是否符合相关法律政策作出认定，且对于陈某安是否具有村集体经济组织成员资格、村委会是否组织召开村民会议研究、景阳村闲置地现状等均未进行调查，应当视为未在其权责范围内依法履行监督管理职责，故《黑林镇政府关于对陈某安上诉案件要求做出履行监管职责的情况说明》并无充分证据和必要程序支撑，应当予以撤销。榆树市人民政府作出的榆府复〔2021〕4号行政复议决定，维持了黑林镇人民政府作出的《黑林镇政府关于对陈某安上诉案件要求做出履行监管职责的情况说明》，依据不足，亦应予以撤销。