摘要：

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，也是新征程上进一步全面深化农村改革的重要目标。本文对深化农村改革与城乡融合发展的辩证关系和关键内涵进行了分析，并在此基础上探讨了以深化农村改革推动城乡融合发展的重点维度、现实挑战与关键举措。研究表明，深化农村改革与城乡融合发展具有深刻的内在关联，二者辩证统一于中国式现代化的伟大实践之中；从现实情境来看，城乡融合发展仍然面临经济失衡、空间割裂与社会阻隔等多维困境，突出表现为农村要素市场化配置机制尚不健全、城乡空间规划统筹机制有待完善、城乡流动人口权益保障机制亟待优化，以及城乡及不同领域改革联动性不足。本文提出，新征程上推进城乡融合发展，应当聚焦经济、空间和社会三个重点维度，进一步全面深化发展型农村改革、共享型农村改革和权益型农村改革，同时强化改革系统集成和联动协同，以促进城乡要素高效配置、空间合理布局与社会和谐发展，加快形成适应中国式现代化要求的城乡融合发展新格局。

关键词：农村改革;城乡融合发展;中国式现代化;乡村振兴

一、问题提出

党的二十届三中全会提出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，彰显了城乡融合发展在党和国家事业发展全局中的重要地位。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，通过进一步全面深化农村改革加快重塑新型工农城乡关系、促进城乡共同繁荣和融合发展，是推进中国式现代化的重要内容和关键环节。改革开放以来，中国坚持“大国大城”的路径选择，采取城市偏向的发展战略，推动工业化和城镇化快速发展。在此基础上，通过建立和完善社会主义市场经济体制，同时放松户籍管制和赋予农民更充分的自由流动与择业权利，进一步加快工业化和城镇化进程。然而，以牺牲农民和农村利益为代价的工业化和城镇化模式，不可避免地造成农业的弱势和乡村的衰败。伴随着工业化和城镇化的持续推进，城乡发展不平衡、农村发展不充分问题日益凸显，且成为制约乡村全面振兴和农民农村共同富裕的关键障碍。应该看到，建立在二元经济理论、极化——扩散效应和涓滴经济学思想等西方传统经济学理论基础之上的城市化发展模式，越来越难以指导中国实现城乡融合发展和共同繁荣。数据显示，2023年中国常住人口城镇化率已达66.16%，而户籍人口城镇化率仅为48.30%，可见农村人口进城安家落户的制度性障碍仍然存在。与此同时，尽管乡村振兴战略为农村经济社会发展提供了强劲动力，农村居民收入增速连续多年高于城镇居民，但对标共同富裕目标仍然存在不小差距。数据显示，2023年中国城乡居民人均可支配收入的相对差距为2.39倍，这一数值虽与2009年峰值的3.33倍相比有大幅度下降，但与西方发达国家相比仍然处于高位。城乡居民人均可支配收入的绝对差距则长期处于扩大趋势，这一差值已从2013年的18059元增长至2023年的30130元。总的来看，当前中国的城乡融合发展仍然面临经济失衡、空间割裂和社会阻隔等多重困境，城市偏向的发展观念仍然存在、城乡要素自由流动的体制机制障碍尚未完全消除、城乡空间规划统筹机制有待完善、城乡流动人口权益保障机制亟待健全，农业农村成为中国式现代化的突出短板。

中国城乡发展困境的形成既有历史上的原因，更有制度上的根源，并在现代化进程中越来越受到党中央的高度重视。特别是党的十八大以来，中国经济社会发展进入构建新型工农城乡关系的新阶段，深化农村改革、推进城乡融合发展成为破解新时代社会主要矛盾的必然选择。2013年，党的十八届三中全会围绕“健全城乡发展一体化体制机制”部署了一系列农村改革重点任务。2015年，习近平总书记在十八届中共中央政治局第二十二次集体学习时指出，要“通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”，并强调“要坚持不懈推进农村改革和制度创新，……，激发农村发展活力”。2017年，党的十九大提出从全局和战略的高度看待工农城乡关系，作出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的决策部署，并将全面深化改革作为贯彻落实这一部署的基本方略。2019年，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出重塑新型城乡关系，并强调通过深化改革破除阻碍城乡融合发展的体制机制弊端。在此基础上，2021年中央一号文件就加快县域城乡融合发展进行专门部署。同年颁布实施的乡村振兴促进法聚焦“城乡融合”，用八条共13款、1234字的篇幅，专门规定了如何用法律来保障城乡融合发展的加快推进和顺利实现。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》和《深化农村改革实施方案》，提出将县城城镇化作为城乡融合发展的重要支撑，并强调加快推动重要领域和关键环节改革攻坚突破。

综上所述，解决城乡发展不平衡、农村发展不充分问题的基本路径是城乡融合发展，而城乡融合发展在很大程度上要靠进一步全面深化农村改革来提供驱动力。党的十八大以来，中国农村改革的深度和广度不断拓展，不仅为加快补齐农业农村发展短板创造了基本条件，也为加快重塑新型工农城乡关系提供了重要机遇。特别是党的十九大以后，城乡融合发展战略落地实施，经过数年努力，城乡融合发展体制机制已经初步建立，为新征程上继续推进相关工作奠定了良好基础。但也要看到，城乡融合发展作为一项具有全局性、根本性和长期性的战略任务，在体制机制和政策体系的建设与完善上仍然面临许多挑战。对于此，党的二十届三中全会在“完善城乡融合发展体制机制”的战略框架下，部署了一系列进一步全面深化农村改革的重点任务，并强调要统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设和治理融合水平。这些决策部署对新征程上进一步推进相关工作具有重要的指导意义。着眼未来，应当坚决贯彻落实党中央决策部署，立足中国式现代化的时代背景，瞄准城乡融合发展的关键点、着力点和突破口，通过进一步全面深化农村改革来加快构建城乡融合发展新格局。

有鉴于此，本文首先阐释了城乡融合发展与深化农村改革的辩证关系与关键内涵；其次，梳理了城乡融合发展背景下深化农村改革需要关注的几个重点维度；再次，探讨了深化农村改革视角下城乡融合发展仍然面临的现实挑战；最后，提出新征程上以深化农村改革推动城乡融合发展的政策建议。

二、城乡融合发展与深化农村改革的辩证关系与关键内涵城乡融合发展与深化农村改革均是全面建设社会主义现代化国家的重要议题。以深化农村改革推动城乡融合发展，基本前提是深刻认识和准确把握二者的辩证关系和关键内涵。本文认为，城乡融合发展与深化农村改革蕴含着价值引领与路径选择的辩证关系，二者辩证统一于中国式现代化建设的伟大实践之中。从关键内涵来看，城乡融合发展依托于城乡产业结构、空间格局和社会形态加速演变的现实情境，深化农村改革则为城乡融合发展提供了基础支撑和内在动力。 1.城乡融合发展与深化农村改革的辩证关系第一，城乡融合发展与深化农村改革蕴含着价值引领和路径选择的辩证关系。一方面，城乡融合发展是中国经济社会发展转型和工农城乡关系演进的内在要求，具有价值引领性。城乡融合发展的核心在于通过体制机制创新消除城乡二元结构，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展和共同繁荣的新型工农城乡关系。可以说，城乡融合发展为破解城乡发展不平衡、农村发展不充分问题，进而实现乡村全面振兴和农民农村共同富裕提供了纲领性原则和方向性指导。另一方面，深化农村改革是建立健全城乡融合发展体制机制的基本路径，具有实践针对性。深化农村改革是渐进式农村改革的必经阶段，随着农村改革进入深水区，不可避免地要触及到更深层次的社会矛盾和问题，改革的复杂性、艰巨性也更加突出。推进中国式现代化建设，必须抓住“不平衡不充分的发展”这一主要矛盾，以及“城乡发展不平衡、农村发展不充分”这一矛盾的主要方面，并通过进一步全面深化改革破解主要矛盾，通过进一步全面深化农村改革破解矛盾的主要方面。因此可以说，城乡融合发展与深化农村改革蕴含着价值引领与路径选择的辩证关系。第二，深化农村改革与城乡融合发展辩证统一于中国式现代化建设。党的十八大以来，党中央在精准研判城乡经济社会发展形势的基础上，将深化农村改革与城乡融合发展作为加快推进社会主义现代化建设的重大举措，开创出一条具有中国特色的现代化新道路。从内在逻辑来看，城乡融合发展与深化农村改革均是推进中国式现代化建设的重要手段，中国式现代化的基本特征和本质要求则为城乡融合发展与深化农村改革提供了理论指导和实践依据。从现实情境来看，城乡融合发展、深化农村改革与中国式现代化在内部呈现出趋于一致的价值理念和目标追求，在外部则呈现出相互促进和紧密交融的发展态势。从中国特色社会主义的本质要求来看，城乡融合发展与深化农村改革均致力于实现全体人民共同富裕，这也是中国式现代化所追求的一个核心目标。从这一本质要求来看，乡村衰败、城乡分割一定不是中国特色社会主义，更与中国式现代化的理念相悖。在中国式现代化新征程上，继续完善和发展中国特色社会主义制度，要求我们必须坚持城乡共同繁荣的发展导向，通过进一步全面深化农村改革来加快构建城乡融合发展新格局。因此可以说，深化农村改革与城乡融合发展是建设中国特色社会主义的必由之路，二者辩证统一于中国式现代化建设的伟大实践之中。2.以深化农村改革推动城乡融合发展的关键内涵第一，以深化农村改革推动城乡融合发展受城乡产业结构变化的驱动。当前，“三农”工作已经进入全面推进乡村振兴，解决城乡发展不平衡、农村发展不充分问题的新阶段。城乡产业结构加速变迁、农民生计模式也持续转型，为以深化农村改革推动城乡融合发展提出了新的要求，也提供了新的空间。从城乡产业结构的变迁来看，改革开放以来，农村土地制度改革推动农业向适度规模化、组织化和现代化方向迈进，大量农村剩余劳动力从农业中解放出来。与此同时，农村新产业、新业态蓬勃发展，农业产业链向二、三产业延伸并呈现出融合发展的趋势，这不仅为农民创造了大量非农就业机会，也为城乡资源要素双向流动开辟了通道。从农民生计模式变化来看，城乡产业的加速重构使农民不再被局限于从事传统农耕，而是广泛参与到工业、服务业等多领域就业之中，并形成“亦工亦农”“半工半耕”的兼业型生计模式。总体而言，城乡产业结构变迁和农民生计模式转型，一方面受到农村改革和工农城乡关系演进的驱动，另一方面也对进一步全面深化农村改革和加快城乡融合发展提出了深层次需求。新征程上，需要通过深化农村改革打破农村资源要素单向向城市集聚的状态，引导城市先进要素和产业适度向乡村集聚，推动实现城乡经济融合发展。第二，以深化农村改革推动城乡融合发展受城乡空间格局变化的驱动。城乡空间格局变化主要是指城乡地理边界的模糊化和空间形态的趋同化，内在表现为城乡基础设施和基本公共服务等的一体化发展。在自新中国成立以来的相当长的一段时期，受城乡二元体制的影响，我国城市空间和乡村空间按照各自的功能和规划独立发展，城市和乡村在制度政策设计、基础设施建设和公共服务供给上存在明显差别，并在地理上呈现出明显的空间边界。随着城市化进程不断向郊区延伸，人口与经济活动在城乡之间双向扩散，城乡各自的功能和特征不断相互渗透，使城市郊区、小城镇等越来越呈现出“亦城亦乡”的中间形态。特别是在城市郊区等城乡之间的过渡地带，产业、景观和社会相互融合不再具有明显的空间和地理边界，而是形成一种兼具城市和乡村特征的空间连续体形态。这种空间格局的变化，一方面反映了工农城乡关系加速演进的基本事实，揭示了城乡融合发展的新趋势和新特征；另一方面也迫切要求进一步全面深化农村改革，推进城乡空间一体规划和合理布局，以加快城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，最终实现城乡空间融合发展。第三，以深化农村改革推动城乡融合发展受城乡社会形态变化的驱动。工农城乡关系转型在逐渐打破城乡产业边界、空间边界的同时，也推动着城乡社会形态加速转型。这种城乡社会形态转型的核心特征在于，城乡户籍所捆绑的身份特征和权益特征渐趋弱化，城乡流动人口的财产权益和民主权利均得到有效保障。正如习近平总书记指出，“全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退”。对于进城农民而言，城乡社会形态转型加速了与农民财产权益相关的承包地制度、宅基地制度和集体产权制度等农村各领域改革的推进，其目的在于通过相关改革保障进城农民在农村的财产权益，让农民能够无后顾之忧地在城市寻求更好的发展机遇，同时也确保了农民在城市工作和生活遭遇困境时能够顺利“退回”乡村。这种“可进可退”的制度安排，有助于形成更加开放、包容、平等的城乡社会治理体系，增强进城农民的安全感和获得感，从而推动实现城乡社会融合发展。

三、城乡融合发展背景下深化农村改革的几个重点维度

党的二十届三中全会强调，要“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动”。以进一步全面深化农村改革推动城乡融合发展，必须以党中央决策部署为根本遵循，在准确把握工农城乡关系的演进趋势和全面推进乡村振兴的重点任务的基础上，聚焦经济、空间和社会三个维度，瞄准改革的着力点、关键点和突破点。 1.从经济维度看，城乡融合发展要求深化发展型农村改革 发展型农村改革的核心任务是解放和发展农业农村生产力，着眼点是促进农村资源要素市场化配置，基本目标是提升乡村发展水平。改革开放以来，中国制定和实施了一系列改革举措，推动城乡经济社会取得巨大的发展成效。遗憾的是，以工业化和城镇化为导向的改革举措所带来的经济增长并未有效惠及农村地区，反而加剧了城乡之间的发展不平衡。城市偏向的发展观念以及农业产业的“辅助性”地位，导致农村资源要素大量向工业和城市集聚，城市要素缺乏下乡动力、先进技术难以向农村扩散。与此同时，受产权结构封闭性的影响，农村资源配置难以有效突破村集体边界，大量资源因得不到有效盘活而处于低效利用或闲置状态，难以转化为现实生产力和农民的财产收益。因此，从经济维度看，促进城乡融合发展的关键在于通过持续深化发展型农村改革，进一步拓宽农村集体资源产权权能，破除制约农村要素市场化配置的体制障碍，在此基础上推动城市的企业家才能、资本、数据、信息等先进要素合理向农村集聚，促进农村闲置低效资源有效盘活和高效利用，为乡村产业发展和农民增收提供持续性动力。2.从空间维度看，城乡融合发展要求深化共享型农村改革 共享型农村改革的核心任务是实现城乡规划统筹与空间合理布局，着眼点是促进城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化，基本目标是提升乡村建设水平。城乡发展的“非均衡性”是区域经济学研究的一个核心议题，也是世界各国在经济社会发展过程中面临的一个普遍性问题。一个无可争议的共识是，城市空间和乡村空间存在天然差异。学者们基于城乡空间的这种差异，形成“城乡二分”的研究范式，并演化出“城市主义”和“乡村主义”两种极端的发展观念。在具体实践中，各级政府往往将城市和乡村看作相对独立的发展空间，并按照城乡各自的功能和特点制定差异化的发展规划，忽视了城市与乡村的连续性和整体性。事实上，城市和乡村不是两个相互割裂的物理空间，而是存在频繁的物质交换和信息互动。解决城乡发展不平衡问题，不仅要关注城乡空间各自的独特性和差异性，更要重视二者之间的联系和互动。因此，从空间维度看，促进城乡融合发展的关键在于重新审视城乡空间的连续性与统一性，通过深化共享型农村改革，实现城市发展与乡村建设有效衔接，推动构建连续一体的城乡空间新格局。 3.从社会维度看，城乡融合发展要求深化权益型农村改革权益型农村改革的核心任务是健立城乡一体的现代治理体系，着眼点是创新城乡居民权益保障和实现机制，基本目标是提升乡村治理水平。从中国农村的社会历史传统来看，村庄不仅是基层群众自治的基本地域单元，也是社会网络、宗族势力和行政力量相互交织且相对封闭的社会单元。因此，中国的城乡发展问题不仅表现为经济上的差距，而且表现为资源禀赋、地理特征、文化习俗、思想观念等多维度上的差异，这也导致乡村治理与城市社区治理之间存在明显不同。有学者把这种城乡治理上的差异归结为城乡产权结构及强度的不同。关于传统中国的乡村治理，费孝通用“差序格局”阐述了其以血缘、亲缘和地缘为本位的关系型治理特征，这与城市契约化、法治化的治理特征相对应。当前，中国的乡村治理面临产权与治权不匹配，公民权利和财产权益相交织的困局。然而，乡村相对封闭的社会结构和治理环境，导致其对市场契约治理和政府科层治理具有一定的排斥性，从而难以与现代治理体系相衔接。因此，从社会维度看，促进城乡融合发展的关键在于重塑农村产权结构与治理机制，通过持续深化权益型农村改革，剥离户籍身份与民主权利和公共福利的一体性捆绑，推动进城农民和下乡市民双向融入，进而实现城乡社会功能的有效衔接与融合发展。四、深化农村改革视角下城乡融合发展面临的 现实挑战对标中国式现代化建设要求，现阶段城乡融合发展仍然面临多重困境，需要通过进一步全面深化农村改革来破除深层次的体制机制障碍。具体来看，城乡融合发展仍然面临要素市场化配置机制不健全、城乡间规划统筹机制待完善、城乡间流动人口权益难保障以及城乡及不同领域改革联动性不足等现实挑战。1.在发展型改革上，关键障碍是要素市场化配置机制不健全在20世纪80年代以来的相当长一段时期，中国要素市场化改革主要聚焦于城市，导致农村要素 市场化发展相对滞后，这不仅阻碍了城市先进要素向乡村流动，弱化了国内大循环的内生动力，而且影响了全国统一大市场的形成。现阶段，农村要素市场化发展仍然面临许多短板，农村劳动力、土地、人文要素等的市场化配置机制不健全，要素价格难以真实反映市场供求关系以及资源稀缺程度。与此同时，农村生产、分配、流通、消费等各环节之间不够畅通，农村资源要素难以实现跨行业、跨区域的高效流动。从相关改革进展来看，农村承包地制度改革绩效尚未充分发挥、宅基地“三权分置”改革仍处于起步探索阶段、集体经营性建设用地入市制度改革进展缓慢、土地增值收益农民分享机制尚不健全，农民拥有的集体产权权益难以通过市场机制转化为财产收益。总体而言，要素市场化配置体制机制建设滞后，不仅构成了城市要素向农村集聚的制度阻隔，而且造就了集体资源难以合理配置和高效利用的制度壁垒。 2.在共享型改革上，现实困境是城乡间规划统筹机制待完善如前所述，随着城市的扩张、农村的发展以及人口与产业的双向扩散，城乡之间的空间边界渐趋模糊。然而，受城乡规划长期相互割裂的制度惯性的影响，当前城乡产业布局、基础设施建设和公共服务供给仍然存在着明显的“二元体制”，重城轻乡的发展理念仍然影响着政府公共资源配置偏好，城乡规划统筹和共建共享机制有待完善。从空间规划上看，国土空间规划、乡村振兴战略规划与镇村发展规划等的衔接度不高，难以推动各类发展目标 在村域层面有效落地。从产业布局上看，不少地区的城乡产业相互割裂，农业与工业发展分离、协作低效，“有城无人”“有城无产”等问题不容忽视。从基础设施建设上看，城乡之间在通信、供水、燃气、污水处理等方面的差距仍然较大。从公共服务供给上看，农村的养老、医疗、教育等的供给水平、质量和效率与城镇相比也存在较为明显的差距。 3.在权益型改革上，核心问题是城乡间流动人口权益难保障农民是工业化和城镇化的重要贡献者，但在城乡二元体制下，社会各界往往以户籍为区分，在农民与市民之间形成一种明确的分类和边界，城市户籍居民与农村户籍居民在身份和待遇上存在明显差别。例如，进城农民工作为中国工农城乡关系转型过程中的特殊群体，难以得到城市居民的接纳和认同，成为典型的“双重边缘人”和“城市的过客”。《2023年农民工监测调查报告》显示，仅有47.30%的进城农民工认为自己是其所居住城市的“本地人”，可见农民工对其所在城市的归属感和适应度仍然较低。与此同时，下乡返乡市民同样面临权益保障困境。一方面，城市居民下乡的制度性通道尚未打通，各地引才下乡的改革探索趋于稳慎、进展缓慢；另一方面，在农村集体产权制度改革背景下，集体成员权制度演化为一种与资源、权利、福利等紧密关联的制度综合体，出于收益可能被“稀释”的担忧，下乡返乡市民往往被农村居民排除在农村社区治理之外。 4.在改革模式上，根本难题是城乡及不同领域改革联动性不足城乡融合发展是一项系统工程，涉及城市、乡村及不同领域的改革，且这些改革具有很强的内在关联，因而增强各项改革的系统性、整体性和协同性至关重要。然而，当前农村改革面临的根本难题是：单一型改革有余，综合型改革不足；城乡割裂式改革有余，城乡联动式改革不足。现阶段农村各领域改革所涉及的相关主体及其利益关系愈发复杂，对深层次症结的触动也越来越直接。农村各领域改革系统集成不够，配套衔接不畅，城乡之间、不同部门之间未建立起有效的协作机制，有些改革措施甚至互相牵扯、互相抵触。比如，在农村土地制度改革领域，承包地“三权分置”与高标准农田建设、适度规模经营、耕地利用保护、设施农用地保障等政策缺乏协同，承包地、宅基地退出机制又与集体成员权制度、集体经营性建设用地入市制度、户籍制度等相互交织。总体上看，单一型、割裂式改革已经难以发挥制度绩效，迫切需要加强城乡之间以及不同领域之间改革的联动性。

五、以深化农村改革推动城乡融合发展的政策建议

新征程上，以进一步全面深化农村改革推动城乡融合发展，应当聚焦经济、空间和社会三个重点维度，一体推进发展型农村改革、共享型农村改革和权益型农村改革，同时强化改革联动协同和系统集成，以促进城乡要素高效流动、空间合理布局社会和谐发展，加快形成适应中国式现代化要求的城乡融合发展新格局。 1.持续深化发展型农村改革，拓展农村资源产权权能

推动城乡融合发展，要聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，持续深化发展型农村改革，赋予农村资源要素更充分的市场发展权能，加快农村市场化进程。具体来看，要将关注重点从产权归属转移到产权实施上来，更加重视集体产权的经济属性，按照不同资源产权的功能特性，进一步推进产权赋能，提高集体资源的市场化配置水平。例如，在深化农村承包地制度改革上，要加快推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，完善承包地经营权流转价格形成机制，创新农户承包地依法自愿有偿退出机制。在深化农村宅基地制度改革上，要重点完善农户宅基地资格权保障机制、使用权流转和退出机制，积极探索宅基地县域内跨村配置的实现方式。在深化农村集体经营性建设用地制度改革上，要推动建立城乡统一的建设用地市场，加快制定集体经营性建设用地入市的具体方式，规范集体经营性建设用地入市交易的具体程序，同时健全土地增值收益分配机制，合理提高农民土地增值收益分享比例。深化农村集体产权制度改革上，要聚焦市场化方向创新集体经济发展路径和运行机制，打破集体经济封闭运行状态，同时注重激活集体资产股权的财产功能，探索集体资产股权有偿退出、抵押、担保等机制。

2.持续深化共享型农村改革，健全城乡规划统筹机制

推进城乡融合发展，要瞄准“基本具备现代生活条件”这一目标，持续深化共享型农村改革，前瞻性制定城乡一体的空间发展规划，不断缩小城乡差别和居民生活水平差距。一方面，要以全局视角通盘谋划城乡空间，以县域为基本单元强化规划统筹，基于区位条件、资源禀赋和发展基础等实施差异化的空间布局，健全推进新型城镇化体制机制。要立足产业发展基础和人口流动趋势明确重点发展村镇，结合县乡国土空间规划编制，构建多节点、多中心的村镇发展体系。在此基础上，引导人口合理集聚、产业科学布局和城镇有序发展，形成以“县城—中心镇—中心村”为核心的多层级、网络化城乡融合发展新格局。对于人口持续流出的地区，要有序推动镇村合并、精简机构，严格控制建设用地增量，同时积极探索存量建设用地高效盘活方式，优化基础设施和公共服务供给机制，提高公共资源配置效率。另一方面，要以融合视角稳妥推进乡村建设，以打造宜居宜业和美乡村为归宿，改革与户籍相关联的公共资源配置机制，加快健全城乡基础设施和公共服务普惠共享机制。此外，要培育提升村庄内生型公共品供给能力，明晰农村集体经济组织的村庄公共品供给职责，健全村庄公共品供给成本分担机制，广泛吸纳村民参与村庄公共品供给，实现内生供给良性循环。 

3.持续深化权益型农村改革，保障进城下乡居民权益

推动城乡融合发展，要积极回应进城农民和下乡市民需求，持续深化权益型农村改革，有效保障城乡居民财产权益和民主权利，实现城乡居民基本公共权益平等化。要加快建立“可进可退”的制度安排，确保农村人口“出得去”、城市人口“进得来”、居民权益“有保障”。一方面，要持续深化户籍制度改革，进一步破除农业转移人口市民化障碍，弱化户籍制度的公共服务等附加属性，拓展进城农民的城市权益。例如，以实现进城农民工和城镇职工平等就业和同等享受城市社会保障服务为目标，建立健全城乡一体的公共就业服务体系和社会保障体系。另一方面，要顺应村庄开放发展的历史趋势，打通市民下乡渠道，创新下乡市民村民化体制机制，保障下乡市民依法享有农村相关权益，让下乡市民真正融入乡村。例如，针对下乡发展产业、经营集体经济的企业家和职业经理人，试点探索集体经济组织外部人才加入机制，有条件地赋予他们“特殊成员”身份，并赋予他们与集体成员身份相关的财产权益和民主权利。 

4.持续探索联动型改革机制，提升农村改革综合效益

推动城乡融合发展，必须持续增强城乡和不同领域改革联动性，在制度设计上强化系统集成，在谋划推进上突出改革重点，在具体实施上注重改革实效。要明确进一步全面深化农村各领域改革的责任主体和协同单位，注重顶层设计和基层实践有机结合，通过联动改革提升城乡融合发展效率。具体而言，要以高水平社会主义市场经济体制建设为核心，以城乡经济、空间和社会高水平融合为重点，推动城乡及不同领域改革举措有效协同。一方面，要增强城市与乡村改革的联动性。例如，以县域为基本单元，探索建立县域城乡要素市场一体化体制机制，健全县域城乡基本公共服务普惠共享体制机制，完善县域城乡经济多元化融合化发展体制机制。另一方面，要增强不同领域改革的联动性。例如，联动推进户籍制度、宅基地制度、集体经营性建设用地入市制度和征地制度改革，协同破解居民进城下乡的权益障碍和乡村产业发展用地难题。此外，要充分发挥国家城乡融合发展试验区、国家农村改革试验区等的综合改革探路作用，为促进城乡及各领域联动改革积累经验。