摘  要：宅基地负载着保障功能，同时具有财产属性，不同时期的宅基地制度在两者之间的权重各有差异。随着我国经济结构的转型，宅基地的财产属性愈发彰显。宅基地用益物权权能的完善主要体现为宅基地使用权抵押和转让（退出）等处分权能的强化。在确保农民不失地的前提下探索增加财产性收入，实现宅基地“三权分置”，房地分离的模式提供了可供选择的路径。在供地形势日益紧张的背景下，“一户一宅”的住房保障政策应以多种形式加以实现。宅基地有偿使用制度是解决目前超占宅基地、“一户多宅”问题的有效路径，但也应适用于供地紧张地区的初次分配。在国家行政审批制度改革的背景下，应下放宅基地审批权限，减少审批环节，缩短审批周期。

 

关键词：宅基地使用权；用益物权；宅基地有偿使用；宅基地审批

 

一、宅基地用益物权的权能完善

 

（一）现行法上宅基地用益物权的权能及其完善的基本方向

 

在土地公有制下，宅基地作为集体土地，其所有权仅得由集体所有，且不能成为交易的对象。国务院发布的《村镇建房用地管理条例》（国发〔1982〕29号，现已失效）率先使用了“宅基地使用权”一语，由此形成了宅基地“两权”分离的产权格局：宅基地所有权归集体享有，由宅基地所有权所派生的宅基地使用权由集体经济组织成员享有。《物权法》上固定了这一产权关系，将宅基地使用权定性为在集体土地上设定的用益物权，彰显了其财产属性。《物权法》第152条与第117条规定相比较可以发现，宅基地使用权作为一种用益物权，没有明确其中的“收益”权能。

 

宅基地使用权的“收益”权能与宅基地使用权人处分自己宅基地使用权的权能密切相关。宅基地制度改革试点中“保障农户依法取得的宅基地用益物权”的方法是完善宅基地用益物权的权能，主要是明确其中的“收益”权能和“处分”权能。

 

宅基地制度改革试点是沿着如何完备宅基地使用权的收益权能、增加农民财产性收入的思路而展开。“保障农户宅基地用益物权”，即“要依法保障农户宅基地依法取得、使用、收益的权利，逐步推行农村宅基地使用权的有偿使用和流转制度，发挥市场机制在资源配置中的基础作用”。

 

在解释上，农民住房财产权由建筑物所有权和宅基地使用权构成，维系了我国实定法上“房地权利一体处分”的基本原则。就建筑物所有权的处分和收益权能，现行法上并无限制，但就宅基地使用权的抵押、转让，实定法上限制颇多，改革的重心和方向也就体现在宅基地使用权的抵押、转让等权能完善上。

 

（二）宅基地用益物权权能完善的具体路径：抵押权能

 

从宅基地用益物权权能完善的视角，应删去《物权法》上禁止宅基地使用权抵押的规定，赋予宅基地使用权以抵押权能，以使房地权利一体抵押的既有规则落到实处。在农民住房财产权抵押权实现之时，根据受让对象的不同实行有差别的交易规则：当受让人为本集体经济组织成员时，受让人可以既取得农民住房所有权，又取得宅基地使用权，与之相对应，抵押人丧失包括宅基地使用权在内的住房财产权；当受让人为非本集体经济组织成员时，受让人只取得农民住房所有权，同时取得宅基地使用权的租赁权，相应地，抵押人只丧失住房所有权，保留宅基地使用权。在同等条件下，本集体经济组织成员有优先受让权。

 

（三）宅基地用益物权权能完善的具体路径：转让权能

 

我国现行法律中并无限制宅基地使用权转让的具体规定，对于宅基地使用权转让的限制性规定，主要体现在国务院的系列规范性文件之中。

 

第一，通过宅基地制度改革增加农民财产性收入，其前提是宅基地使用权的交换价值能够得到体现。

 

第二，宅基地使用权系广大农民享有的基本民事权利，属于“民事基本制度”，在我国《立法法》第8条之下，只能制定法律加以调整。

 

第三，即使基于“保证农民的基本住房权利”的公共政策目标考量，维系宅基地使用权的身份属性，保持只有本集体经济组织成员才能取得和享有宅基地使用权，也不能当然得出限制宅基地使用权受让范围的结论。

 

第四，允许宅基地使用权向本集体经济组织之外流转并不意味着现有的小产权房合法化。

 

综上，从宅基地用益物权权能完善的视角，应赋予宅基地使用权以转让权能，根据受让对象的不同实行有差别的交易规则：受让人为本集体经济组织成员的，可以取得宅基地使用权，相应地，转让人丧失宅基地使用权；受让人为非本集体经济组织成员的，仅取得宅基地使用权的租赁权，相应地，转让人并不丧失宅基地使用权；在同等条件下，本集体经济组织成员有优先受让权。这一规则体现了宅基地“三权”分置的基本思想，在强化宅基地使用权的财产属性的同时，也作了必要的限制。

 

应当注意的是，中国民法典物权编用益物权分编宅基地使用权章中，应明确宅基地使用权的收益权能，同时赋予其转让、抵押、出租等处分权能。

 

二、宅基地住房保障措施的多样化

 

农村住房保障是基本权利保障和基本公共服务均等化的重要内容，宅基地保障又是农村住房保障的唯一方式。

 

《土地管理法》第62条第1款将“一户一宅”政策定为明文。这里，“一户一宅”指的是“农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地”宅基地的分配体现了严格的身份属性。本集体内部，成员平等，每个成员分配宅基地的权利也是平等的。但在土地资源稀缺地区，受建设用地指标限制，很难拿出足够的土地用于农民建房，“一户一宅”的农村住房保障形式难以为继。

 

有鉴于此，《试点意见》提出要“探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式”。已没有新增宅基地可供分配的地区，可以利用存量建设用地，集中建设公寓式住宅，落实宅基地权益。

 

各试点地方均采取了多样化的住房保障机制。相对集中统建、多户联建等方式的土地利用权仍然可以采取宅基地使用权的形式，但农村公寓、农民住宅小区等方式则已经改变了土地性质，试点中大多利用宅基地退出所结余的建设用地指标来兴建，这实际上已经从宅基地使用权转变为集体建设用地使用权，在一定程度上减少了相关农户的宅基地权益。

 

《征求意见稿》和《第二次征求意见稿》在原第62条中新增一款，拟规定“人均土地少、不能保障一户一宅的地区，县级人民政府应当采取措施，保障农村村民实现户有所居的权利”，值得肯定。

 

三、宅基地有偿使用的探索

 

我国在取消农村宅基地私有制之后，一直奉行的是宅基地长期、无偿使用制度，这是宅基地私人所有强制性地转为集体所有时的政策选择，也与当时的政社合一体制相适应。

 

《试点意见》指出，对因历史原因形成的超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地，由农村集体经济组织主导，“探索实行有偿使用”。这一试点政策是原国土资源部较早的相关政策的延续，并没有多大的突破。其与业已废止的宅基地有偿使用制度的不同之处在于：

 

其一，试点政策旨在通过宅基地有偿使用来解决历史遗留的宅基地超占多占问题，同时解决非集体经济组织成员使用宅基地问题，进一步贯彻宅基地使用权的身份属性。

 

其二，试点政策就宅基地有偿使用的范围，仍然实行规定面积内无偿取得、无偿使用的制度。

 

其三，试点政策强调宅基地有偿使用“由农村集体经济组织主导”。

 

由此可见，本次宅基地制度试点改革基本上放弃了宅基地有偿使用制度可能产生的资源市场化配置趋势。这一改革政策值得检讨。

 

第一，宅基地的分配同样存在市场化配置的需要。第二，没有考虑到试点政策之间的协调。第三，宅基地使用权是有偿取得还是无偿取得，应由成员集体决定。

 

同时，应予注意的是，宅基地有偿分配不会过度增加农民的负担。一是有偿使用费主要用于村公共基础设施建设；二是收费标准的确立参酌了当地的经济发展水平和不同的区位条件；三是对经济困难的农户还可结合扶贫政策给予经济补助。

 

对宅基地有偿使用收费标准，《试点意见》没有作出统一的规定，各试点地区标准不一，但均采取了分类确定收费标准的做法：第一，根据地段的优劣情况，分地段收取费用；第二，根据超占、多占面积的多少，划分不同的面积档次，进行阶梯式收费；第三，根据宅基地使用人身份的不同，对非本集体经济组织成员规定更高的有偿使用费标准。值得注意的是，这一试点政策与现行法存在冲突。根据《土地管理法》第77条规定的法律后果并没有收取宅基地有偿使用费这一方法。试点政策中完全将“责令退还”改为收取宅基地使用费，不符合比例原则，也于法无据。

 

《征求意见稿》和《第二次征求意见稿》均未涉及宅基地有偿使用的内容。本文作者建议将《土地管理法》第76条第2款修改为：“超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占土地情节较轻的，由本集体经济组织收取宅基地有偿使用费；情节较重的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本文作者还主张，宅基地有偿使用制度设计可以把握以下几点：第一，本集体经济组织成员首次取得不超过面积标准的宅基地，由本集体经济组织成员集体决定是否收取使用费。第二，本集体经济组织成员超占、多占宅基地，须支付惩罚性的使用费。第三，非本集体经济组织成员取得宅基地的，须支付使用费。第四，本集体经济组织成员转让宅基地使用权的，须征得本集体经济组织同意，并将其转让收益中属于宅基地收益部分的相当比例收归本集体经济组织，同时对转让价格作出限制性规定；同时，转让后，该成员无权再次申请创设取得宅基地。第五，所有使用费均属本集体经济组织依其土地所有权所取得的收益，应由本集体经济组织所有，无须上交国库，由本集体经济组织依法使用。

 

四、宅基地取得方式与审批制度改革

 

宅基地的取得分为创设取得和传来取得，前者是宅基地的分配和审批，后者是宅基地的转让。我国以前粗放式的宅基地管理模式强调的是前者，而且置重于“新增”，并未考虑“存量”。

 

在宅基地创设取得制度中，现行的程序是，农民申请宅基地，经乡（镇）人民政府审核，县级人民政府批准后，由农村集体经济组织向宅基地申请者无偿提供宅基地。《试点意见》指出：“改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。”这里涉及两个方面的内容：一是宅基地审批制度的改革。二是村民自治组织的民主管理作用的发挥。

 

关于宅基地审批，有几个问题值得讨论：

 

第一，将《试点意见》“发挥村民自治组织的民主管理作用”规定为“经村民代表大会同意”或“经本集体村民代表会议同意”，没有准确把握宅基地使用权的生成法理。宅基地使用权派生于土地所有权，而集体土地所有权人是“集体经济组织”。这是两种不同性质的组织。

 

第二，《征求意见稿》体现了本次改革简化宅基地审批程序的基本精神，但《第二次征求意见稿》就涉及占用农用地的审批，维持现行法的规定，仍然由省级人民政府审批，明显与改革精神相悖。基于此，该款应修改为：“农村村民申请宅基地的，依法经本集体经济组织同意后，由乡（镇）人民政府审批；其中，涉及占用农用地的，由县级人民政府审批。”

 

五、结语

 

现行宅基地制度安排置重成员权而弱化财产权的倾向，进一步强化了农民以成员身份无偿取得和使用宅基地的意识，在一定程度上窒碍了农户以财产权交易和市场方式配置宅基地的可能路径，亟待改革。但完全市场化的路径在当下又几无可能，因此，宅基地制度设计绝非简便之题。试点政策也体现了农村土地制度渐进式变迁的基本特点。尽管如此，“法律制度和政策的调整体现了从只重视宅基地管理到既重视宅基地管理又关怀宅基地使用权人的财产权利的保护的理念的转变”。在“坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线”的前提下，土地管理法的修改和中国民法典的编纂更应置重于宅基地的财产属性，以实现增加农民财产性收入的政策目标。