摘  要：财产制度是农村集体经济组织法人地位确立和完善的核心。从财产构成来看，农村集体经济组织实质上存在以土地所有权等资源性资产为基础和以财政直接补助形成的财产为基础的两类不同形态。资产“三分法”意味着集体经济组织对不同财产享有不同权利。兼顾集体经济组织公有制财产的所有者和财产经营管理者双重身份，需要区分不同的财产类型赋子经营性资产等以债务清偿能力，并防止滥用财产权利损害集体成员利益。集体财产收益分配关系确立的核心是集体成员资格的明确界定，复合型的成员资格界定规则符合法律逻辑和现实需求。股份化的收益分配关系不利于成员参与，应当完善按股分配和按劳分配相结合的分配制度。

关键词： 集体经济；财产归属；财产权利；收益分配

一、谁的财产：农民集体所有权主体之辩

（一）所有权归属主体：农民集体与农村集体经济组织的关系

学界对于农村集体财产的所有权主体主要存在“同一论”和“异质论”两种观点。“同一论”认为，农村集体经济组织与农民集体具有同一性。有学者认为，基于实然的历史延续，当前的农村集体经济组织仍然承担着农民集体的核心职能，二者在成员和财产范围等方面具有同一性，因此农村集体经济组织只是将过去虚化的农民集体进行实体化、法人化改造的结果（宋志红，2021），农村集体经济组织实则是对全体集体成员的直接代表（宋志红，2022a）；也有学者认为，由于农民集体的政治概念性与非法律主体性，农民集体只在所有制层面对集体财产享有观念性所有权，并且需要由农村集体经济组织代表它参与法律关系，此“代表关系”在法律层面表现为主体的同一，农村集体经济组织作为法律意义上的集体所有权主体，有权对集体财产进行经营管理和合法处分（曹相见，2023）。另一种更为普遍的观点认为，农村集体经济组织是农民集体所有权的代行主体，二者具有异质性（姜红利，宋宗宇，2018；高海，2019；韩松，2021；房绍坤，袁晓燕，2023）。持此“代行主体说”观点的学者多以《中华人民共和国民法典》第二百六十二条为依据，并认为2007年《中华人民共和国物权法》（已废止）首次提出“代表论”，实质是对此前法律规范中主体混同的明晰区分。还有学者认为，农民集体是一类重要的团体性法律人格，应当认可其拟制法人的地位，进而反对“同一性”观点（王洪平，2022）。此外，有学者基于集体所有财产的特殊性提出了根据资产类型区分所有权主体的“折中说”（高海，2022）；也有学者基于集体土地所有权一旦成为法人财产便存在债务清偿风险的防范，提出了“投资设立说”（于飞，2016）、“法定信托”（吴昭军，2023）等不同观点。

（二）所有权和经营权：农村集体经济组织的应然与实然

本文认同“同一性”观点，认为农村集体经济组织与农民集体是所有权与所有制层面的不同学科概念。以农村集体经济组织进行统一指代不仅符合我国法律精神和农村实际，而且有助于延续登记赋码工作，进一步塑造其市场主体性。

从农村集体经济组织的演变历程和财产构成来看，实践中已经形成了两类不同形态的集体经济组织，即基于土地所有权“三级所有，队为基础”的农村集体经济组织和以村为边界、以集体资产盘活经营为主要职责的农村集体经济组织，其主要财产范围分别是以土地等资源为主的资源性资产和以财政资金、集体经营收益为主的经营性资产。二者分别体现了对所有权的尊重和对经营发展、管理服务的追求。

两类不同财产范围的经济组织的概念模糊，在《草案》中也有体现。《草案》第二条规定：“本法所称农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的地区性经济组织，包括乡镇级集体经济组织、村级集体经济组织、组级集体经济组织，不包括农村供销合作社、农村信用合作社、农民专业合作社等合作经济组织”。该规定强调了农村集体经济组织的设立应以土地所有权为基础，但却列举了乡镇、村、组三种并不能与土地所有权主体完全对应的集体经济组织类型。可见，《草案》忽视了合村并组浪潮后的农村集体经济组织在财产构成上的特殊性，并进行了混同化规范处理。

二、如何清偿债务：农村集体经济组织的财产范围及权利边界

（一）有哪些财产：农村集体经济组织的财产类型

当前，理论和实践界对农村集体经济组织财产类型的划分主要参照了2016年《产改意见》，根据资产特性将农村集体资产分为资源性资产、经营性资产和非经营性资产三类。三类财产存在历史政治运动转化、长期经营积累等不同来源（管洪彦，2021）。从政策导向来看，资源性资产谋求稳定长久，经营性资产通过折股量化意在利益增长与成员分享，非经营性资产则凸显公益（房绍坤，袁晓燕，2023）。虽然中央和地方财政支农惠农力度不断加大，但财政补助、税收減免等形成的财产是否为农村集体经济财产以及对该类财产如何管理，并不明确。基于用途的财产分类并不能解决基于来源的财产分类应当回应的理论和现实问题，因而形成在集体财产类别化上的缺漏。但这一缺漏在《草案》中得到弥补，《草案》试图将财政转移支付和税收减免形成的财产纳入经营性资产范围。由财政部和农业农村部制定并于2022年1月1日起开始施行的《农村集体经济组织财务制度》第二十四条对此进一步明确为：“农村集体经济组织生产销售、提供服务、投资收益、让渡集体资产资源使用权和政府给子的经营性补贴等形成的经济利益总流人，应当依法依规加强管理，做好账务处理。”可见，既有政策性文件为立法提供了可供借鉴的资产类型界定标准，并得到了立法者的认同。

（二）能否偿债：集体经济组织的财产构成与债务清偿

农村集体经济组织的经济功能是社会功能与政治功能得以实现的经济基础，发展集体经济要求集体经济组织参与市场经营活动，不可避免地会与其他市场主体产生债权债务关系。但是，当前法律法规对集体经济组织破产间题的规范原则趋向于保守主义，认为由于其由财产构成的公有制底色具有社区性、综合职能性特征，不能适用破产制度（屈茂辉，2018；陈甦，2022）。对此，部分学者认为，资源性资产依法为农民集体所有，农村集体经济组织不得处分此类资产的所有权，因此不能成为责任财产。也有学者认为，破产体现出了强流动性和竞争性，与集体经济组织保值增值的经营理念不符，为了避免农民利益悬空，需要排除破产事由（房绍坤，袁晓燕，2023）。还有学者认为，农村集体经济组织作为集体财产的所有权主体，需要对土地等公有制专属资产进行特殊设计（于雅聰，2020；朱志红，2022b）。

笔者认为，基于农村集体经济组织财产构成的特殊性与功能承载的复合性，将其视作一般市场主体适用破产清算，既不符合《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民法典》对农村集体经济组织的界定，也不符合农民利益保护的现实需求；破产后重组的组织重设，不仅于发展无益，还会造成资源浪费，也极易因兜底措施的存在而提高村组负责人经营决策的风险偏好，造成集体资产流失和农民利益保障不足。因此，通过破产和解、重整程序解决债务问题更为有效。这就要求对农村集体经济组织不同类别财产的责任能力进行辦析。对此，本文认为应以债务清偿可能为标准进一步细分集体财产的类别。

（三）如何防止滥用权利：集体经济组织的财产权利边界

农村集体经济组织行使财产权利应当以法律规定为依据，不可滥用权利。从实践来看，关于农村集体经济组织行使财产权利，有三个比较突出的问题需要明确。

一是，所有权主体与管理权主体之间的关系。不论是集体经营性建设用地的人市，还是农村闲置宅基地盘活利用，抑或是经营性资产的委托经营，都应当尊重土地所有权人的意愿。如前所述，在我国绝大多数地方，村集体经济组织并不是土地的所有权主体，既不具有入市的决策权，也不应成为土地收益的主要获取主体。村级组织在资源性资产的开发利用中提供了管理服务，可以依照法律和政策规定，基于其服务的贡献程度收取管理费，但不可以代替土地所有权人直接决策。

二是，在对农村集体土地征收时，只有土地所有权人可以获得土地补偿费，不得将征地补偿款在全村村民之间进行分配，要充分保护作为土地所有权主体的农民集体及其成员的利益。

三是，在土地经营权流转过程中，以村、组内单位统一流转的现象比较普遍。在农村土地家庭承包经营的背景下，土地的承包经营权已经由集体经济组织转移到农户家庭，是否流转、向谁流转的权利以及获取土地经营权收益的权利，属于本集体经济组织的农户，而不是集体经济组织或者村民委员会。根据用益物权对所有权的对抗效力，让波土地经营权的权利主体只能是承包方，而不是土地所有权人。

三、谁分配财产权益：农村集体经济组织的成员认定与股权设置

（一）谁是集体成员：成员资格认定的标准

成员资格认定是农村集体产权制度改革的重要一环，也是农民收益权获得的前提条件（江晓华，2017）。由于存在人口流动等因素，成员范围并不是固定不变的。集体资产的功能定位不清、社区自治的组织性质混淆和利益分配的公平观念不彰，使成员资格面临统一认定标准的困境（高飞，2019）。在全国统一性立法的设想未能落实的情况下，村规民约、地方性法规和司法裁判成为补充性的认定依据。自我管理状态下的集体成员资格认定受到当地传统观念和历史习惯的影响较大（方志权，2014），存在既有规范效力层次低且过于依赖社区自治的不足，致使成员权利无法在立法和司法上得到落实和保障（许中缘，范朝價，2020），外嫁女等弱势群体在土地征收、集体收益分配中的财产性权益被侵害，其参与集体资产经营管理及监督决策的社会性权益被剥夺（任大鹏，刘岩，2023）。

由于严格的户籍管理制度最大限度地保证了成员资格认定的公正性和合理性（孟勤国，2006），简单且可操作性的户籍标准成为最常用的认定标准。但马翠萍和郜亮亮（2019）对全国首批29个试点地区的成员资格认定标准进行分析后发现，现阶段常住人口和户籍人口脱钩，单一的户籍标准会导致部分成员因身份的“两头空”而缺失基础社会保障。对此，试点地区通常会综合考虑成员是否在村实际生活、是否对集体履行成员义务、是否与集体形成土地承包关系、是否依赖承包土地满足生存保障需要等事实性因素。《产改意见》要求，依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。各个地方也根据本地情况，逐步改变了以户籍为唯一标准的模式，在规范性文件中确立了复合型的成员资格界定要求。

（二）谁有权参与分配：成员资格的取得、丧失与收益权保留

成员资格的取得包含原始取得和申请取得两类。复合型规则能够基本满足集体成员资格认定需求。而产权制度改革背景下的农村集体经济组织需要通过参与市场实现组织的经济职能，资金作稀缺要素却掣肘了市场化参与，因此是否开通非成员股东入社通道成为新的争论焦点。

成员资格的丧失包含法定丧失和自愿申请丧失两类。成员身份具有唯一性，农民不得同时在同一层级的两个以上农村集体经济组织内获得成员身份。基于集体保障功能的价值预设，当前的主流观点认为获得成员资格的重点在于获得集体的兜底保障。基本生活保障作成员资格认定标准的同时，成为界定成员资格丧失的重要标准。本集体成员的子女、户籍迁出的大学生、服兵役人员、服刑人员等均据此保留集体成员资格。户籍迁入其他经济组织的人员以及国家公职人员获得了其他来源的社会保障，实现对原集体福利的有效替代，因此普遍认为不应继续保留其成员身份。但为了保障的稳定性和接续性，《草案》第十九条力已国家公务员、已取得其他农村集体经济组织成员身份和自愿退出的成员创设协商空间，为其在一定期限内保留已经享有的财产权益。面对农民工进城易、落户难的现状，了避免失业返乡后成员资格丧失的现象发生，立法往往对其进城成员的身份丧失采取更为宽松的态度。

（三）如何参与分配：集体经济组织的股权设置与流转空间

当前，并没有法律法规针对集体股存废进行明确规范。《草案》第四十二条在坚持集体利益优先原则的前提下进行了简单规范，提出集体经济组织的当年收益应优先提取公积金、公益金，用以弥补亏损、扩大生产经营及成员提供服务。实践中，虽然有的集体经济组织倾向于保留集体股，但在中央倡导取消集体股的背景下，不设立集体股成为各地普遍的政策遵循。学界对于集体股存废合理性进行了广泛讨论。支持取消集体股的观点认，集体并未履行出资义务，也无法行使表决权，设置集体股容易造成内部人控制，滋生内部腐败，更会造成集体资产的产权归属不清，背离了产权制度改革明晰化的目标要求（孔祥智，2017）；集体股内涵的保障集体服务资金筹集作用可以为公积金、公益金所替代，不需要单独设立（房绍坤，任怡多，2022）。而支持设置的观点认为，当前的股权静态管理模式造成内部成员权益受损，集体股的“蓄水池”作用可以在成员增减时进行调配；集体股的设置还可以提高组织控制力和债务清偿能力，避免股改后再次发生“空壳社”危机（段龙龙，刘晓茜，2014）。这两种观点各有其合理逻辑，但均是结果导向的。笔者认为，基于农村集体财产是全体成员集体所有的特性，而股权量化的核心功能是确定分配关系，集体经济组织不应参与集体收益的分配，集体股并不具有设立的正当性。至于集体股的功能，可以通过提取公积金、公益金等方式实现。

四、结束语

农村集体经济组织已经被《中华人民共和国民法典》设定为特别法人，核心在于财产制度的特殊性。集体财产的保值增值和作为经营主体参与市场竞争，导致农村集体经济组织面临稳定与发展的双重压力。以财产权为主线对农村集体经济组织进行制度设计具有现实价值。在农村集体经济组织立法中，需要区分财产归属主体和财产权利行使主体。在财产所有权关系上，需要区分不同的财产类型，坚持士地等资源性资产的所有权不得以股份合作或者其他方式改变。为兼顾在集体所有权稳定的基础上赋子集体经济组织融入市场竞争的功能，财产处置方式应明确由集体经营性财产和资源性财产所派生之用益物权的债务清偿功能。这既是财产权利逻辑的要求，也是提升集体经济组织经营能力的需要，更是对交易相对人期待利益保护的需要。同时，要明确集体财产权利的边界，防止集体经济组织滥用财产权利，损害集体及集体成员的利益。界定成员资格是实现财产收益分配的基础，复合型的成员身份界定标准符合中央精神和现实需求。成员收益权须以成员身份权为基础，但涉及新成员的收益权享有、成员身份丧失的收益权保留和收益继承权，需要根据不同情形进行区分。在集体财产的股权量化中，设置集体股不具有正当性。成员的股权以成员身份为基础，因而不具有转让功能，但股权形成的收益可以转让或者继承。要实现集体经济的发展壮大，应在明确集体财产的主体、权利边界和财产收益分配的基础上，通过完善按股分配和按劳分配相结合的分配制度，强化成员对集体经营的参与意愿。