生态补偿能够促进农民增收吗

——基于2008—2019年新安江流域试点的经验数据

01
引言

改革开放四十余年，中国经济社会发展取得了长足进步，但资源约束趋紧、环境恶化、收入差距扩大等问题也制约着现代化建设进程。对此，政府采取多项措施积极应对，其中包括退耕还林(草)工程、沙化土地封禁保护、建立重点生态功能区以及推动地区间实施横向生态补偿等。中国的生态补偿政策类似于国际社会的生态系统服务付费，是从保护和改善生态环境出发，针对生态服务供给者丧失发展权而采取的一种有条件转移支付。生态保护与经济发展、人民收入之间多呈现为库兹涅兹曲线，农户在生态保护过程中常常面临两种矛盾，一是社会长远利益与农户当前利益之间的矛盾；二是社会外部性收益与农户私人边际收益之间的矛盾。如何避免“饿着肚子保护生态环境”，提高生态服务供给者收入，实现可持续发展?生态补偿政策是解决这两种矛盾的有效方式，它使外部性内化，在改善生态环境的同时，将外部生态收益和经济收益的一部分内化为农民的现金收入或者生计资本，从而提高其收入。

然而，现有文献关于生态补偿与农民收入关系的讨论莫衷一是，一种观点认为生态补偿政策的增收效应明显，部分研究认为参与生态补偿的农民的增收效应具有异质性。但也存在另外一种观点，认为生态补偿对农户的增收效应并不显著或存在抑制作用。有不少学者认为，与非退耕区相比，退耕区农村收入水平普遍更低，城乡收入差距更大。如果不计退耕还林补贴，农户退耕后非农收入的增长刚好弥补因耕地减少导致的收入损失，增收效果不明显。相比未参与生态补偿的农户，参与农户包括物质资本、人力资本和社会资本在内的资本水平均低于未参与农户。转型期内，如果自身适应与外界支持未及时跟进，退湖渔民极有可能丧失原有的生活品质，陷入可持续发展困境之中。

不难发现，现有关于生态补偿对农民增收影响的研究存在以下不足:一是关于农民增收的探讨聚焦于短期或即期影响，较少关注生态补偿的长期增收效果；二是集中探讨以退耕还林为代表的生态补偿，其他领域的生态补偿讨论较少；三是主要考察生态补偿对生态环境、居民收入和生计资本等的影响，缺乏关于生态补偿政策促进或抑制农民增收的机制分析；四是早期文献大多采用描述性统计的分析方法，结论存在较大主观偏差。虽然已有文献逐渐运用调研数据进行实证检验，但大多局限于受偿对象在政策实施前后的收入对比，不能有效排除宏观经济环境、受偿地区发展状况等影响因素的干扰，造成实证结果的误差。那么，生态补偿政策对农民收入的影响究竟是抑制还是促进?生态补偿促进农民增收的关键机制是什么?农民增收是否具有可持续性?厘清这些问题，对于科学评价生态补偿政策的实施效果，健全生态补偿制度，实现“生态环境保护”和“农民增收”双赢具有重要的借鉴意义。

因此，本文试图在现有研究的基础上做进一步完善。第一，着眼于跨省流域横向生态补偿，以新安江流域生态补偿试点为例，构建双重差分模型，通过对照组与实验组的对比分析，一定程度上排除了宏观环境、地区发展等其他因素的干扰，有效评估了生态补偿政策对农民收入的净效应；第二，基于2008—2019年统计年鉴面板数据，详细分析了生态补偿的长期增收效果；第三，从农业劳动力转移就业、产业结构调整两方面进一步探讨生态补偿对农民增收的影响机制。

02
理论分析与研究假说

(一)生态补偿政策对农民收入的影响

根据生态补偿款和农户机会成本的大小，生态补偿对农民收入可能产生两种截然不同的影响，如果生态补偿款低于其实施生态保护的机会成本，生态补偿政策使受偿地区农户生产方式受限，会降低其收入。以新安江流域生态补偿为例，为了强化水生态保护修复，黄山市推进河道网箱退养、实行季节禁渔制度等，虽然政府制定了退养户转产一次性补助、退养户困难救助等后续扶持政策，但是若补助无法弥补农民的退养损失，生态补偿就会对农民收入产生负向影响，甚至使农民生计“断裂”。而且生态补偿要求受偿地区严格环保准入，导致试点地区损失较多投资项目，间接影响农民非农就业，进而对收入产生负向影响。一般情况下，林地的经济社会服务价值远小于农地。无论是单位面积总产值、增加值，还是单位面积所提供的就业机会、就业价值，亦或是单位面积所提供的保障人数、保障价值，林地的数值都小于农地。从这个角度来看，退耕还林可能会导致农民收入下降。

当然，如果生态补偿款高于其机会成本，生态补偿政策就会增加农民收入，主要表现在以下方面。一是以补助资金或提供实物的方式直接发给农民，使其获得现金收入或物质资本增加；二是通过培训、技术支持和其他服务提高农户的创收能力，进而提高其收入；三是生态环保项目投资在一定程度上会拉动环保相关产业发展，并通过行业间上下游传导到整个国民经济系统中，对经济总量和民生就业均产生带动作用。

(二)生态补偿政策影响农民收入的机制

生态补偿政策实施后，退渔、退耕等将释放更多的剩余劳动力，在农业技术和农业生产方式没有重大调整的情况下，如果生态补偿政策所产生的剩余劳动力追加投入农业，会进一步降低农业劳动的边际生产率，增加人口对耕地的压力。要解决这种状况不外乎两条路径，一是剩余劳动力向非农行业转移，二是改变生产经营模式，促进农业产业结构内部转型。东南亚的“绿色革命”也证实了新的高收益品种的开发以及灌溉、肥料等配套措施的实施，能够实现耕地高产出。

1.劳动力转移效应。生态补偿实施的初衷不仅在于解决生态问题。减缓贫困、增加就业也是生态补偿的题中之义，尤其是发展中国家的生态补偿项目大多具有扶贫、增加就业、提高弱势群体福利等目的。在我国，“生态补偿脱贫一批”一经提出便赋予了生态补偿政策增加农民收入、促进非农就业等功能。生态补偿主要通过三种途径促进农业劳动力转移就业，一是创造生态保护岗位；二是为农户提供更多的就业机会；一般而言，生态补偿受偿地区多为贫困地区，原为粗放型经济发展模式，生态补偿项目会倒逼土地利用率提高，增加农户从事二三产业的就业机会。转移就业会增加非农就业的收入，提高非农收入占比，增加农户总收入。三是提升了农户自我发展能力。生态补偿涉及到的受偿群体大多是相对落后地区的农民，农民的贫困实质上是能力的贫困。在生态补偿过程中开展的农业技术培训、转移就业上岗培训等能力补偿，可以扩大农民的可行能力空间，从而促进农村劳动力转变生产方式或转移就业，既能保证生态补偿效果“不反弹”，又能促进农民增收。

2.产业结构调整效应。生态补偿可以通过改变受偿地区的农、林、牧、渔等产业结构，促进产业结构的调整和升级，使产业之间资源重新配置和优化，进而带动地方经济的发展。虽然生态补偿减少了耕地面积，但是特色栽培、病虫害防治和节水灌溉等绿色农业技术的推广会推进受偿区农业向现代农业转型，重新配置和优化农业资源，进一步提升农业种植耕作的集约化水平，因而对农民收入产生积极影响。新安江生态补偿试点绩效评估报告也表明，生态补偿政策倒逼产业结构不断优化，2010—2017年，生态补偿试点地区的产业结构比例实现了“二三一”向“三二一”转变。相关学者的研究也提供了佐证，农户作为理性经济人，基于比较优势做出生计选择，退耕后从事林果种植、畜牧养殖等农业经营活动来实现经济效益最大化，从而对农业生产结构产生影响。

要保障生态补偿效应的可持续性，关键是通过调整产业结构改变当地农民粗放、落后的生产方式，而产业结构的调整可以从两个方面影响农民收入，一是产业资源重新配置和优化，促进当地经济发展，创造更多非农岗位，相比于农业收益，非农就业的收入更高，因此农民收入提高；二是在调整产业结构的过程中，需要增加科技和基础设施建设投入，以及对当地农民进行教育、培训使其适应新的农业生产经营模式，物质资本、人力资本的提升促进其收入增加。基于以上分析，本文提出假说:

假说1:态补偿政策会对农民收入产生直接影响。

假说2:生态补偿政策会通过促进农业劳动力转移就业和调整产业结构对农民收入产生影响。

03
研究设计

(一)研究区域与数据来源

１.研究区域概况。新安江发源于黄山市休宁县六股尖，地跨皖浙两省，是浙江省最大的入境河流。新安江干流总长度为359公里，安徽省境内242.3公里，占67.5%，皖浙省界断面多年平均出境水量占千岛湖年均入湖总水量的68%以上。千岛湖是新安江水电站建成蓄水后形成的全国最大人工淡水湖，千岛湖水域面积98%在浙江省淳安县境内。新安江流经安徽省内黄山市七个区县和宣城市绩溪县，由黄山市歙县街口镇流入浙江省淳安县境内，至建德市与兰江汇合称为桐江，至桐庐县与分水江汇合称为富春江，后与衢江汇合称为钱塘江，是浙江省的重要饮用水源地，也是长三角地区的战略备用水源。但是，囿于新安江流域“一江跨两省”的状态，流域生态系统统筹管理困难，导致新安江流域水质不断恶化，严重威胁上下游居民的生产生活安全。基于此，2011年中国财政部和环保部牵头启动了新安江流域生态补偿试点，是全国首个跨省流域生态补偿机制试点。目前，新安江每年向千岛湖输送近70亿立方米优质水，连续多年成为全国水质最好的河流之一。该地区生态补偿实施周期长，且因实施跨省流域生态补偿制度成效显著被写入中央«生态文明体制改革总体方案»，在全国生态补偿实践中具有示范作用。因此，本文选取新安江流域作为研究对象探究生态补偿的农民增收效应及其机制。

２.数据来源。根据补偿试点协议，生态补偿范围覆盖新安江上游黄山全市和宣城市绩溪县，下游杭州市淳安县，故选取黄山市屯溪区、徽州区、黄山区、歙县、休宁县、黟县、祁门县，宣城市绩溪县和杭州市淳安县共9县作为实验组。对照组的选择原则上应不受政策影响，且在政策实施前与实验组具有类似的发展趋势。考虑到基于同一地级市能够更加准确反映生态补偿政策的真实影响，故选择宣城市辖区内除绩溪县以外的其余５县(市)，包括郎溪县、广德县、泾县、旌德县和宁国市；杭州市辖区内除淳安县以外的其余４(区)县，包括富阳区、临安区、桐庐县和建德市作为对照组。新安江生态补偿的首轮试点在2011年开始启动，因此选择试点启动前3年和后8年的数据来考察政策对农民增收的长期、短期效应。数据时间跨度为2008—2019年，共12年。本文所选用数据均来源于《黄山市统计年鉴》《宣城市统计年鉴》以及《杭州市统计年鉴》，构成2008—2019年县级层面平衡面板数据。

(二)模型设定与变量描述

为了估计生态补偿对农民收入的影响，最直观的方法是比较农户在补偿前后收入的变化，为了剔除其他共时性因素的影响，本文采用双重差分法加以分析。

为进一步讨论生态补偿政策对农民收入的作用机制，本文除考察政策对农民人均可支配收入的影响外，还将检验以下两种机制，一是生态补偿政策能否通过促进农业劳动力转移就业提高其收入；二是生态补偿政策能否通过促进产业结构调整影响农民收入。考虑到现有数据的完整性和可得性，采用农村农林牧渔从业人员人数占农村人口的比重测度农业劳动力转移就业，用一二三产业产值占比衡量产业结构调整。考虑到地区经济发展情况和农户资源禀赋会影响农民人均可支配收入，设置两组控制变量，第一组是地区层面的控制变量，包括人均GDP、公路密度(公路里程/总人口)、千人均普通中学在校学生数、农村千人均医疗工作者数目；第二组是农户资源禀赋层面的控制变量，包括人均农作物播种面积、人均农业机械总动力。

04
实证结果与讨论

(一)基本回归结果

生态补偿对农民收入的影响主要表现在两个方面，分别是短期增收效应和长期增收效应。其中，短期增收效应是指实施生态补偿后农民的收入状况与实施前相比是否提高，以生态补偿实施当期的农民人均可支配收入变化衡量短期增收效应。而在没有补偿款的情况下，农民依然获得与实施生态补偿前大致相等甚至更高的收入，是衡量长期增收效应的关键。长期增收的来源可能是农民转产或者转向非农就业。只有在农民不依靠生态补偿款后仍然能实现增收的情况下，进一步分析产业结构调整才更有意义，因为生态补偿期间农民生产模式或就业行为的任何转变都是阶段性现象。

自2011年实施生态补偿政策以来，生态补偿政策对当地农民人均可支配收入的长期影响。不难发现，政策实施后第一年到第三年，政策对农民收入的促进作用逐年递增。从新安江生态补偿实践来看，新安江流域生态环境整治要求农民化肥、农药双减量，可能导致农产品产量下降，对收入会产生负向影响。同时，流域内强制关闭搬迁禁养区畜禽养殖场，要求农民河道网箱退养，诸如此类的行为也会导致农民收入下降。

然而，从短期影响和长期影响的回归结果来看，实施生态补偿政策的当年及后五年，政策对农民收入均具有显著的正向作用。产生正向影响的可能原因有以下方面，一是提供现金或物资补助；在新安江流域生态补偿过程中，为了防止退养户收入水平下降，给退养户发放转产一次性补助、退养户困难救助金等。二是创造就业岗位；为保障新安江干支流河面清洁，黄山市聘用农村保洁员2791名负责日常清理工作，组建16支村级打捞队负责干流河面打捞；在天然林保护、公益林管护及护林防火等生态保护用工中，聘用农民为生态护林员。三是鼓励转产发展，促进农业生产模式转变，黄山市为鼓励渔民转产发展，设置退养户转产发展奖励、改善退养区基础设施条件等；鼓励农民发展木本油料及特色经济林种植。四是促进劳动力转移就业，部分农民转向非农就业，例如外出务工和从事非农经营活动。

本文研究发现，生态补偿政策实施第六年至第八年，政策对农民收入的影响呈现下降趋势且在统计上不显著，可能的原因有两个方面，一方面生态补偿项目提供的护林员等岗位质量不高，无法提高农民的人力资本，不具有可持续性；另一方面，农业生产方式的转变不是一蹴而就的，农民意识的转变、节能环保技术的研发和推广、绿色农业的转型发展都需要较长周期，故长期收入效应不明显。鉴于此，生态补偿的下一步重点应该是借助“补偿”的外力培育农民的自我发展能力，使其在参与生态补偿过程中树立绿色农业生产理念、掌握专业技术。

(二)平行趋势检验

本文进行平行趋势检验，在政策实施年及之前，实验组和对照组的农民人均可支配收入并无显著差异，具有相同的变化趋势，而在政策实施后第一年开始，实验组和对照组的趋势开始出现明显区别。因此本文使用双重差分模型检验生态补偿政策对农民人均可支配收入的影响，符合平行趋势前提假设。

(三)时间效应检验

本文进一步检验新安江流域生态补偿的实施对当地农民收入影响的时间效应。本文发现生态补偿政策实施前，试点地区和非试点地区农民收入变化趋势不存在显著差异，政策实施后，二者农民收入出现明显差异，进一步说明实验组和对照组农民收入符合平行趋势假定。并且政策实施第六至第八年生态补偿对农民收入的影响开始不显著，说明新安江生态补偿政策的增收效应仅在短期内具有可持续性。也就是说，从更长时间维度来看，生态补偿政策的增收效应逐渐弱化或者消失。

(四)安慰剂检验

本文采用随机生成的实验组和对照组进行安慰剂检验。500次模拟得到的估计系数明显小于使用真实数据得到的估计系数，并以0为中心呈正态分布，且绝大部分系数的显著性水平大于10％。由此，可以认为基本回归结果并不是由某些偶然因素引起的。

(五)异质性分析

新安江流域上游地区黄山市和绩溪县是传统农业区，与下游地区的杭州市相比，流域上游地区经济发展水平落后。多年来为确保水资源利用与污染排放处于总量控制标准内，上游地区在工业企业关停并转、优化产业结构、水资源高效利用、农业面源污染防治上承担了很大成本和代价。由于限制发展造成了税收、就业等机会损失。新安江流域上游地区为流域生态保护做出了较大的牺牲，这不得不关注一个重要问题，生态补偿的农民增收效应在流域上下游是否存在差异？为了探究这个问题，本文引入流域上下游区位虚拟变量对基准回归模型进行扩展，检验新安江流域生态补偿政策农民增收效应的区位异质性。

生态补偿对上下游地区农民人均可支配收入均具有显著的促进作用，但是对上游地区农民增收的促进作用小于下游地区。这说明上游地区为保护环境严格环保准入、整体搬迁工业企业确实对经济产生了消极影响，进而影响到了农民收入的增长幅度。因此，实施流域生态补偿要杜绝“一刀切”现象，充分认识到上游地区为保护环境付出的代价，综合考虑上游地区的发展机会成本、污染治理成本以及生态系统服务价值等因素，科学制定差异化的生态补偿标准。

05
机制检验

在农业技术和农业生产方式没有发生重大变革的情况下，农业部门的边际劳动生产率明显低于工业部门，此时生态补偿所产生的农业剩余劳动力会产生两种行为动机，一是剩余劳动力向非农行业转移；二是改变生产经营模式，促进产业结构调整。为检验生态补偿的农业劳动力转移效应和产业结构调整效应，本文参考了已有研究。

(一)农业劳动力转移就业影响机制

本文通过生态补偿政策对农业劳动力转移的影响，可以发现，生态补偿的系数显著为负，实施生态补偿使试点地区农村农林牧渔业从业人数占比下降约4.8个百分点，说明相比未实施生态补偿的地区，生态补偿对试点地区农业劳动力转移有促进作用。本文还得到生态补偿与农业劳动力转移就业变量的交互项对农民收入的影响，结果表明相对于非试点地区，试点地区农林牧渔业从业人数占比每下降一个百分点，农民人均收入将提高0.13%。说明生态补偿政策会显著减少试点地区农林牧渔业从业人数占比(促进农业劳动力转移)，进而对收入产生影响。也就是说生态补偿可以通过劳动力转移就业影响农民收入。因此，生态补偿试点地区要着力提高农民的人力资本，增强其市场就业能力，促进劳动力转移就业。

(二)产业结构调整影响机制

生态补偿对产业结构的影响，与新安江生态补偿试点报告中提到的“生态环境保护倒逼试点地区三次产业结构不断优化”的说法不一致，实证结果显示生态补偿的产业结构调整效应并不明显。仅从系数值来看，生态补偿对第一产业和第三产业的产值影响为负，对第二产业产值占比具有促进作用。结合试点地区实际，出现这种情况的可能原因是，对于第一产业来说，农业污染防治是新安江生态补偿重点工程之一，试点地区严格控制农民化肥、农药和地膜的使用量，这在一定程度上会影响农业产值。对于第二产业，试点地区积极探索发展农产品深加工产业以取得更高附加值，如建立绿色食品深加工基地、中药材特色产业基地和积极发展精制茶制造业等，此类措施会在一定程度上增加第二产业产值。对于第三产业来说，无论是传统产业的绿色化转型还是新技术、战略性新兴企业，亦或是农旅休闲业都处于探索阶段尚不能对经济产生较大贡献。这说明通过生态补偿政策促进产业结构优化升级仍存在困难。

本文通过生态补偿政策对农业生产结构的影响，可以发现，生态补偿政策显著增加林业产值占比，对农业产值、牧业产值和渔业产值具有抑制作用。但对农业和渔业产值占比的影响统计上不显著，且对林业产值和牧业产值的影响具有滞后效应。这表明生态补偿政策一定程度上推动了农民调整其生产结构，但农业生产结构调整不是一蹴而就的，需要过渡期。

接下来考察生态补偿政策通过农业生产结构调整影响农民人均可支配收入的作用强度。相较于未实施生态补偿的地区，实施生态补偿后，林业、牧业和渔业产值占比变化对农民收入的影响。结果显示，生态补偿与林业产值占比、牧业产值占比、渔业产值占比的交互项对农民人均可支配收入均呈现显著正向影响，说明生态补偿试点地区调整农业生产结构，例如发展特色林业经济、泉水鱼产业等会增加农民收入。

不难发现一个问题，相比于未实施生态补偿地区，试点地区牧业、渔业产值占比增加会提高农民收入，但生态补偿政策却降低了牧业、渔业产值占比。因此，实施生态补偿不应“一刀切”，盲目推进畜禽关停禁养、河道网箱退养等措施，切断农民的增收渠道，而是要坚持“宜疏不宜堵”原则，鼓励农民绿色生产、引导其合理转变生产方式。可以从以下方面着手:一是发展多种经营；加大林业特色种养业扶持力度，依据地区资源禀赋建设特色产业基地，引导农民参与到木本油料、中药材及特色经济林种植中来。二是探索生态农业；建设各种形式的生态农业试点区、无公害食品和绿色产品基地，向农民传授绿色生产理念、生物农药化肥等生态农业技术，以提高农产品附加值。三是盘活旅游资源；依托特色种养基地发展文娱经济、体验经济。例如，黄山市休宁县鼓励养殖大户成立养殖专业合作社，按照山泉流水养鱼标准，全程给予渔农技术支持，并积极打造“赏、品、游、住”为一体的渔业休闲旅游，带动了许多被河道退养的农户转向泉水鱼养殖。

当然，也要注意实证结果参数估计值较小，相对于未实施生态补偿的地区，试点地区林业产值占比增加一个百分点对农民人均可支配收入的贡献是0.06％，说明第一层次的生产结构调整对农民收入的贡献能力不是很大，也就是说，单纯依靠调整农林牧渔部门结构推动农业发展、农民增收的可行空间不大，应把关注点放在更高层次的农业生产结构的调整上，即在研发、推广优质品种，制定和完善质量标准上下功夫。

06
结论与启示

生态环境和收入差距是当前我国经济社会发展过程中亟待解决的两大问题。近20年来，生态补偿在世界上取得了丰富的实践成果，随着生态补偿政策在发展中国家推广，逐步实现由单一解决环境问题向实现生态环保、经济发展和社会公平等多重价值目标转变。“不能让农民饿着肚子保护生态环境”是保障生态补偿效果可持续性的关键。生态补偿作为兼顾经济社会绿色低碳转型和促进共同富裕的可能途径之一，是否具有增收效应应该引起关注。

研究发现，第一，相比于未实施生态补偿的地区，生态补偿政策显著提高了试点地区的农民人均可支配收入，且增收效果具有短期可持续性。第二，相较于未实施生态补偿政策的地区，生态补偿政策显著促进农业劳动力转移就业。第三，相对于未实施生态补偿政策的地区，生态补偿政策的产业结构调整效应并不十分明显。进一步考察生态补偿政策对农业生产结构的影响，发现生态补偿显著增加林业产值占比，对农业产值、牧业产值和渔业产值具有抑制作用。其中，对林业产值和牧业产值的影响具有滞后效应。这表明生态补偿政策的实施一定程度上推动了农业生产结构调整，且农业生产结构调整需要过渡期。第四，生态补偿政策可以通过促进农业劳动力转移就业和农业生产结构调整影响农民收入。

从本文研究中可以获得以下启示。第一，在研究生态补偿政策效果时，不能仅从生态环境角度测算政策的成本收益，还须关注政策对经济发展和社会公平的长期影响，否则难以科学评估政策的实际效益。第二，政策实施过程中，不能只满足于提供护林员、保洁员等质量不高的岗位，要注重提升农民基于生态功能定位的自我发展能力。第三，不能止步于促进农业劳动力转移，还要帮助农民实现非农稳定就业，这需要有针对性加大技术培训、就业指导力度。第四，引导农民调整生产方式；另外，对有意发展生态农业、生态旅游的群体提供瞄准式科技服务。第五，受偿地区要借助政策契机，淘汰高耗能高污染企业，以绿色包装、绿色食品、生态旅游等为重点，积极推动产业生态化和生态产业化转型。