内容提要

现行法下的宅基地权利制度运行失灵，实践中于宅基地继承、内部转让、跨村配置、移民安置、市场化利用、经营性使用等情形，存在大量“法外”运行的宅基地利用样态。这些利用样态在主体、功能、用途上呈现出分化。宅基地法定租赁权的设想无法涵盖实践中丰富的宅基地利用需求，以体系化思维融合多种举措分类重构宅基地权利制度成为必要。以“三条底线”和“体系化分类设计”为指导思想，在总结各地实践探索经验和多方理论研究成果的基础上，以“扩权+转权+分权”为核心内容的宅基地权利制度重构方案，可以为实施乡村振兴战略背景下的深化改革和完善立法提供借鉴。

关键词：宅基地；宅基地使用权；三权分置；农村土地

一、现行宅基地权利制度及其面临的挑战

（一）现行法下的宅基地权利制度

我国宅基地上的权利体系以“宅基地所有权——宅基地使用权”为基本形态，以宅基地租赁权为流转环节的补充。其中，宅基地使用权是核心。

1.宅基地所有权

宅基地所有权由农民集体专享，依据具体情形可分别对应于乡镇、村、生产队三级农民集体。法律对宅基地所有权的行使并无其他具体规定。

2.宅基地使用权

宅基地使用权虽被物权法确立为一种用益物权，但与国有建设用地使用权等一般意义上的用益物权相比，有其特殊之处：

一是权利主体的身份性和封闭性。宅基地使用权的初始取得主体限于本集体经济组织的农户；宅基地使用权虽然可以转让，但受让主体也仅局限于本集体经济组织内符合宅基地申请条件的农户。

二是初始取得的无偿性或福利性。成员申请取得符合法定面积标准的宅基地时通常不需要支付土地对价，体现出极强的福利性。

三是宅基地数量和面积的限定性。法律对农户可得拥有的宅基地数量有明确的限定。对宅基地的面积标准作出限制，一是由于土地资源的稀缺性，二是出于宅基地使用权的福利保障属性。

四是用途的限定性。物权法第152条将宅基地的用途明示为“建造住宅及其附属设施”。

五是无期限性。由于宅基地使用权的主体是“农户”，只要该户内尚有生存的成员，宅基地使用权的主体便存在，宅基地使用权的享有不会因户内个别成员的变动而受影响。

3.宅基地租赁权

在现行有效的法律法规和政策文件中，找不到任何禁止宅基地出租的规定。依据民事权利领域“法无禁止则允许”的基本规则，农户出租其合法取得的宅基地应属合法。

（二）现行宅基地权利制度面临的挑战

1.对“一户一宅”“面积法定”的挑战

由于现行法对宅基地只规定了分配取得机制，并未规定退出机制，再加上宅基地制度在长期执行中政策变化或执行偏差的存在，实践中不同程度地出现了以“一户多宅”“面积超标”为表现形式的“超额”占有使用宅基地的情形。

在本集体经济组织成员“超额”占有使用宅基地的情形，无论超额原因为何，“超额”部分的存在状态均超越了法定意义上宅基地使用权的范畴，在承载功能上也超越了基本居住保障的限度。但很显然，除了极少数严重违法占地情形外，如果对这些“超额”占有使用状态一律采取“勒令退还”的举措，将既不得民心事实上也无法执行。

2.对“成员专享”的挑战

（1）非本集体经济组织成员通过继承占有使用宅基地

宅基地使用权能否继承缺乏法律的明确规定，房屋的可继承性与宅基地使用权能否继承的不明确性产生冲突。宪法和继承法规定，公民的房屋属于可以继承的遗产，从此角度说，农民合法建造的房屋应当可以继承。由于房地事实上的不可分离性，宅基地上房屋的继承必然导致宅基地的占有使用随之转移。

（2）成员取得宅基地后丧失成员资格

从中央政策精神看，已经取得宅基地使用权的原农村集体经济组织成员后来又丧失成员资格的，应允许其继续占有使用宅基地。但是，其享有的宅基地权利是否等同于本集体经济组织成员享有的宅基地使用权，例如是否有拆除重建的权利，也不无疑问。

（3）“跨村配置”形成的其他农村集体经济组织成员取得宅基地

从试点地方的改革探索看，实现宅基地跨村配置主要有三种途径：

第一种途径，是在流转环节通过跨集体经济组织农户之间的自愿转让行为实现。

第二种途径，是在初始取得环节通过跨集体经济组织的宅基地分配实现，通常伴随着对宅基地落地农村集体经济组织的利益补偿。

第三种途径，是将一定区域范围内多个村庄的农民集中到在中心村镇建设的农民公寓居住，农民公寓用地性质仍为宅基地，在不动产登记时土地权利种类为宅基地使用权，但其实际享有主体的范围已经超越了土地所属农村集体经济组织的成员范围。

（4）移民安置形成的外来农户取得宅基地

用宅基地解决安置移民的居住问题，既具有高度的现实需求，也具有公共利益上的正当性，但同样会形成农民在本集体经济组织之外取得宅基地使用权的情形，突破了宅基地使用权的身份限制。

3.对租赁单一流转方式的挑战

在现行法律和政策框架下，与本集体经济组织成员没有任何关联的社会主体市场化利用宅基地的途径只有租赁这一种方式，但租赁途径无法满足部分市场主体对取得更加稳定而有保障权利的现实需求，从而催生了大量的隐形流转行为，以农房的私下买卖或变相买卖为主要表现形式。

（1）社会主体市场化利用宅基地的现实需求

在通过制度变革回应这一挑战之前，首先需要作出一个与改革方向相关的价值判断：是否应该允许社会主体尤其是城镇居民等通过市场交易行为占有使用宅基地。

从国际发展经验看，城镇居民下乡或返乡居住生活，对避免乡村衰败和改善乡村治理具有积极促进作用。

从我国发展的实际需求看，为包括城镇居民在内的社会主体下乡居住提供合法通道，既是实施乡村振兴战略盘活农村闲置宅基地资源的要求，也是满足新时代人民群众新需求之必须。

（2）宅基地“三权分置”对物权性流转方式的需求

近年来的国家政策并不禁止社会主体参与宅基地盘活利用。社会主体既然要参与宅基地的盘活利用，就要对宅基地进行占有使用，进言之就必须对宅基地享有某种权利。因此，宅基地制度改革的关键点不应是“放不放”，而是“如何放”和“放多大”。

4.对“居住使用”的挑战

对土地权利而言，其被允许的用途是其权利内容的重要组成部分，实则体现了法律所赋予的土地发展权的限度。土地发展权是指改变土地现有用途与利用强度等利用方式的权利，既包括将农用地改为建设用地的情形，也包括改变建设用地的原开发强度的情形。法律对土地发展权的分配和控制是国家实施土地用途管制的重要手段。

综上所述，于宅基地继承、内部转让、跨村配置、移民安置、市场化利用、经营性使用等情形所事实上形成的宅基地占有使用，都无法在现行宅基地权利体系下找到对应，其权利性质和效力面临尴尬。

二、重构宅基地权利制度的指导思想

（一）重构的指导思想

1.坚持“三条底线”

首先，土地公有制底线要求宅基地权利制度的重构必须以坚持农民集体土地所有权为前提，土地所有者的权能必须在宅基地权利架构中得以体现，任何“架空”土地所有权的做法都是不符合改革要求的。

其次，耕地红线不突破底线要求在宅基地的取得、使用、退出等各环节，都必须符合规划和用途管制的要求，并以促进宅基地节约、集约利用为导向，这是扩展宅基地权利和放活宅基地使用的前提。

再次，农民利益不受损底线要求改革以农民利益为出发点和落脚点。“赋权让利”是农村土地制度改革的主线，在宅基地权利制度安排上，需要赋予农民更加充分的宅基地权能。

2.体系化分类设计

第一，主体是否具有成员身份。当不具有成员身份的外部主体享有宅基地权利时，原则上需要有期限限定并支付对价。

第二，是否承担居住保障功能。如前所述，宅基地承担的居住保障功能是其福利取得的正当性基础，当宅基地利用不再承载居住保障功能时，必然要求替之以支付对价的方式，如此才能促进资源的节约利用和资源分配的公平正义。

第三，是否用于经营性用途。允许宅基地的复合利用既是盘活闲置宅基地提高资源利用效率的需要，也是增加农民财产性收入的重要方式，这需要从立法上对宅基地可得利用的用途予以扩展，从而会出现经营性使用的宅基地和非经营性使用的宅基地之分。

（二）宅基地法定租赁权设想的局限性

基于“房地分离”的宅基地法定租赁权设想在解决当前宅基地权利制度面临的挑战上存在很大的局限性：

第一，不利于土地资源的高效利用以及对农民土地权益的保护。宅基地法定租赁权的制度设计完全将宅基地置于附属地位，既排斥了没有房的情形下宅基地权利单独流转的可能性，也使得房屋意外或自然灭失情形下宅基地权利的存续成为不可能。

第二，宅基地法定租赁权制度的执行面临诸多技术难题。首先，租赁期限不确定，完全取决于房屋的寿命。

第三，宅基地法定租赁权作为债权，权利效力弱、权利期限短，而房屋所有权却是完整的没有期限限制的自物权，一个附有每年支付租金义务的债权性土地租赁权上何以承载一个完整的房屋所有权？

第四，宅基地法定租赁权制度仅能适用于“地随房走”的情形，在跨村配置、移民安置等情形，很多时候宅基地上并不存在房屋，基于“房地分离”的宅基地法定租赁权设想无法解决这些情形下的宅基地权利问题。

三、重构宅基地权利制度的具体方案

（一）增设支付对价型宅基地使用权：宅基地使用权的类型扩展

A型宅基地使用权。对应本集体经济组织成员对其符合面积标准的宅基地享有的权利，是最基础的宅基地使用权类型，以此维持现行宅基地初始分配制度的身份限定、面积限定和福利属性，承载宅基地最基本的居住保障职能。

B型宅基地使用权。对应本集体经济组织成员对“超额”部分宅基地享有的以支付对价为基础的权利，其形成原因包括内部继承、遗赠、赠与、内部转让、历史原因等。因为此部分宅基地不再承载社会保障职能，其取得或占有使用应当支付土地对价。

C型宅基地使用权。此针对“跨村配置”和“移民安置”使得一个集体经济组织成员在另一个集体经济组织享有宅基地使用权的情形。其取得面积同样受到法定面积标准的限制，但因其主体没有成员身份，因此必须向土地所有者支付土地使用对价。同样，合法取得的C型宅基地使用权在支付对价后应当予以确权发证，享有与A型宅基地使用权同等的权能。

（二）开辟转权入市通道：转换为集体建设用地使用权

宅基地使用权的转权入市，是指通过制度设计将农户享有的无偿无期限限制的宅基地使用权转变为有偿有期限限制的集体建设用地使用权，从而克服其拥有主体的身份限制。

从实践操作看，宅基地向建设用地转变既便利又普遍。考虑到宅基地使用权具有封闭性和保障性，而集体建设用地使用权却具有市场性，尤其是在推行集体经营性建设用地入市改革后，集体建设用地使用权的市场化程度更高。对于不具有保障功能的闲置或富余宅基地，可以通过建立宅基地使用权向建设用地使用权转换的通道来实现其市场配置。

（三）分置流转子权利：宅基地“三权分置”

宅基地“三权分置”中的“第三权”，必须包含一种物权性的宅基地利用权利，以此弥补租赁作为单一流转方式之不足，从而满足部分用地者对取得更长期限、更有保障、更强权利效力（例如再流转、抵押等权能）的宅基地利用权利的需求。

结合我国财产法物债二分的基本逻辑，笔者建议将宅基地“三权分置”下的“第三权”构建为“以租赁方式设定的宅基地租赁权”和“以分置方式设定的宅基地经营权”两种类型的权利，前者为基于合同自由但权利效力较弱的灵活债权，后者为基于物权法定但权利效力较强的用益物权，二者相互配合、相互补充，以此满足丰富多彩的实践需求。

（四）赋予经营性用途：宅基地的用途扩展

第一，明确农户可以将宅基地用于经营性用途，或者将宅基地流转给社会主体开展经营性活动。

第二，对宅基地上经营性活动的适当限制。与将宅基地退出整理后调整为集体经营性建设用地不同，在宅基地上直接开展经营性活动要受到更多的限制。

第三，为了确保规范管理，建议设立宅基地用于经营性用途的审核批准制度，通过设置“村内公示——集体经济组织同意——乡（镇）人民政府审核批准”的审查程序予以控制。

第四，为了实现土地增值收益一定程度的公平共享，土地所有者可以酌情对宅基地用于经营性用途收取土地增值收益调节金。

（五）重构的体系化效应

1.农民宅基地权利得以扩展

第一，宅基地使用权类型扩展。符合申请条件的农户依然可以无偿（或基本无偿）获取符合法定标准的宅基地，成员的法定宅基地权益不受影响。

第二，宅基地使用权权能扩展。在保障农户基本居住不受影响的前提下，对于闲置的宅基地使用权，农户有多种实现其财产性收益的途径。

第三，宅基地使用权用途扩展。宅基地可以用于经营性用途，农户从而有了更多的宅基地发展权，可以获得更高的使用价值或交换价值。

2.外部主体获权途径得以丰富

有宅基地利用需求的外部主体，在选择以何种途径获取合法的宅基地权利上，也存在更丰富的选择途径：通过转权入市方式从农户处获得一定年限的集体建设用地使用权、通过租赁方式从农户处获得宅基地租赁权、通过分置流转方式从农户处获得一定期限的宅基地经营权。

3.土地所有者权能得以落实

第一，行使管理职责，维护利用秩序。农民集体土地所有权的性质决定了管理权能是其必要组成部分。

第二，获取土地收益。于支付对价型宅基地使用权的创设中，获取相应对价；于农户将宅基地使用权转权入市的情形，获取土地出让金；于宅基地扩展至经营性用途的情形，收取相应的增值收益调节金。

第三，行使优先购买权。具体体现为：在农户内部转让宅基地使用权以及宅基地使用权转权入市的情形，为土地所有者设定同等条件下的优先购买权有利于发挥集体经济组织在宅基地统筹利用上的优势。

第四，权利回复的主体。在宅基地使用权的主体消灭（绝户且无继承人）、宅基地转权入市后设定的期限届满、农户自愿有偿退出宅基地使用权的情形下，作为用益物权的宅基地使用权消灭，宅基地所有权回复至圆满状态。

结语

本文提出的以“扩权+转权+分权”为主要内容的宅基地权利制度重构方案，则在为原有的宅基地使用权保留一席之地的前提下，通过权利的“增量”改革为外部主体参与宅基地利用“另辟蹊径”，也为实践中早已存在、且将来仍然会继续出现的合理的“法外”利用样态提供法律规制和保障。

上述重构方案会带来宅基地从取得到利用再到退出各环节权利义务关系的调整，需要从立法上予以确立。当前的土地管理法修正草案和民法典物权编草案对宅基地的制度供给均存在明显不足，建议立法更加积极作为，构建一个充分回应新时代新需要的宅基地权利制度。（ 作者单位：中央财经大学法学院）