集体产权制度改革与乡村治理现代化之间并非单向的线性关系，而是多层相关的循环关联，并且各产权科层之间具有相互嵌套性。随着集体产权制度改革的深入推进，“人地分离”现象更为普遍。与此同时，扩权赋能使外部主体不断介入集体内部，导致行政村、农民集体和集体经济组织三者的功能差异越来越明显，且重合度日渐降低。从产权科层嵌套的视角看，个体层次的权利叠消、集体层次治理主体的异质化、国家层次治理规则的虚置化等问题凸显。为了实现乡村治理现代化的目标，集体产权制度改革应采用动静结合、两权分离等方式对多元治理主体进行类型化赋权，在个体层次实现多元主体共建共治共享的治理目标；在集体层次应按需拓展产权的权能，并对村民权、成员权和股东权进行规范化分置，实现效率与协调的目标；在国家层次应对多元利益主体的权利以及多元治理主体的职能进行明确划分和界定，保障治理规则的实质性运行，从而实现乡村治理制度化和规范化的目标。

关键词

产权制度改革；集体成员；产权科层；治理现代化

党的二十大报告强调，要继续深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益，并提出要健全共建共治共享的社会治理制度，将国家治理体系和治理能力现代化定为新时代奋斗的重要目标。其中，“三农”的现代化是中国式现代化进程中的重要内容之一。近年来，在全国范围内推行的产权制度改革进一步释放了集体土地的财产功能。时至今日，改革试点已遍布全国近80%的县（市、区），这是涉及亿万集体资产、9亿农民的重大体制创新，必将对既有乡村治理体系产生巨大冲击。集体产权制度改革和治理体系的优化是“三农”现代化的主要内容，也是新时代乡村治理体系的重要组成部分。那么，集体产权制度改革作为一项史无前例的重大改革，将对乡村治理体系产生怎样的影响？是否有助于乡村治理现代化这一目标的实现？如何协调两者的关系使其实现互推互促？这些都是新时代实现“三农”现代化进程中亟须深入探讨的重要问题。

一、文献综述与问题的提出

乡村治理现代化是中国式现代化进程中的重大实践问题，也一直是理论研究的焦点问题。关于乡村治理机制和实践效果，有的学者基于村级权力运行和村庄权力结构的视角，认为缺乏社区记忆与分层的村庄普遍存在，其治理面临重大挑战。家户论主张，家户制是对乡村治理具有重要影响的“本源型传统”，要在传统与现代之间建立关联，使其重新发挥作用。精英论认为，乡村精英维持乡村内生秩序的有序运转，非体制精英在乡村治理中发挥着越来越重要的作用。乡村伦理论认为，非正式制度在乡村治理中具有重要的伦理价值，要实现“德治”与“法治”的统一，才能不断提高乡村治理能力。此外，有学者主张，社区空间秩序是资本、信仰与村治相互作用的结果，是一种道德秩序。关于现代化，有学者认为，它是为了追求秩序和根除矛盾性而进行精确界定的过程，现代公共政策是典型的现代实践活动。治理现代化是指掌握先进的治理理念、动员多元的治理主体、建设良好的治理制度并运用有效的治理措施，以解决现代化进程中的矛盾与问题。国家治理现代化要符合公共权力运行的五个标准，即制度化、规范化、民主化、法治化、效率与协调。此外，身份平等化以及治理方式的法治化和民主化、普遍参与和绩效追求等都是现代化的重要要素。以人民为中心、共建共治共享和社会公平正义是治理现代化的基本要求。

产权是乡村治理现代化的经济基础。学界关于集体产权制度改革对乡村治理的影响的研究主要集中在两个方面。一是集体产权制度对乡村治理机制的影响。不同地区在产权制度改革的作用下分别形成了公有秩序和共有秩序，产生了不同的政治效应。集体产权制度改革通过界定成员资格的方式提升成员参与程度和集体治理水平。集体分配秩序影响公共权力配置，可以形成多元化乡村治理模式，有助于实现乡村善治。“政经不分”导致农村集体经济组织内外部监督双重失效，应坚持“政经分离”，并由多方主体承担监督责任。集体产权制度改革通过优化结构、能力和监督、政府干预和村民参与等方式为实现乡村有效治理提供了重要保障。二是从基础条件方面探讨集体产权制度改革对乡村治理的影响。产权与治权分别影响乡村的治理基础和治理结构，共同形塑农村政治形态，不同层级和规模的利益关系形成不同类型的自治形态。集体产权制度改革导致权责错位和权责分离的问题日渐突出。此外，关于集体产权制度改革对村庄社会秩序的影响，冲突说认为，超越社会可承受度的改革必然引发产权规则的混乱以及激烈的土地利益争夺战；而团结说认为，产权制度改革中合理的制度安排可以提高利益联结的程度和效度。

在产权科层的研究中，公共池塘理论提出，将使用规则分为宪法、集体和操作三个层次，并且各层次的规则构成了“嵌套性制度系统”。进而，产权科层论认为，自然资源的产权是纵向分层的，不同层次的产权主体分别独立做出决策，所有的产权层次形成了“产权科层”关系。据此，集体土地的产权科层是指不同层次的产权主体所形成的各项权利的总体反应，单一层面的产权范式难以解释农地上下层次产权之间的相互作用。在农村集体产权制度改革过程中，国家层、集体层和私人层之间形成正向促进和反向反馈的双向机制，进一步完善了集体产权的各项功能。

通过以上梳理可知，乡村治理现代化和集体产权制度改革是学界研究的重点和热点问题。但目前大多数研究仅关注集体产权制度改革的积极效应，少有研究深入探讨集体产权制度改革带来的消极影响。乡村治理现代化是与产权科层相对应的、多层次的现代化，即个体层次的共建共治共享、集体层次的效率与协调、国家层次的制度化和规范化。在改革过程中，虽然中央到地方的层层制度设计为乡村治理现代化的实现提供了全方位的保障，但从课题组的前期调研看，完善的制度设计并未产生理想的效果。为什么规则完备且以实现成员权利为目的的集体产权制度改革对乡村治理现代化目标的实现效果甚微？这是在集体产权制度改革全面推进背景下亟须探讨的重要问题。

二、产权制度改革

对乡村治理现代化的正向促进

产权功能的释放需要面对次序选择的问题。从这一角度看，中国农地产权政治功能的发挥经历了从强调国家到满足集体，再到重视个体的过程。在产权实践中，参与者间的行为互动在原有规则的基础上构建了新的规则，从而形成新的社会形态。基于此，在集体产权改革过程中各层次之间并非完全独立，而是具有“嵌套性”特征。

首先，国家层作为最高层，为其他层次提供规则依据。一旦国家层次的规则改变，其他层次的规则也必然随之改变。从中央到地方、法律到政策的层层规定，为集体产权制度改革确立了基本方向。改革之初，中央和地方相关部门制定了指导性规则，各试验区对于清产核资、成员界定、股权配置等具体工作相继制定了执行性规则。在此基础上，各集体结合实际情况制定了具体的实施细则。在改革过程中，规则和程序贯穿始终是成员参与权和民主权有效实现的重要保障。国家层次的制度设计使成员与集体这两个层次之间有了直接的利益关系。从成员层看，权能拓展促进了成员财产性权利的实现。改革过程中确立的一系列“规则—程序”促进了成员民主权的充分行使和有效拓展。从实际情况看，股份合作社法人是多数村庄改革的方向。改革后，集体成员可以通过股东大会参与集体事务的决策管理，法人理事会负责执行集体各项决议，而监事会负责监督各项集体事务的开展。上述一系列措施对集体层次的效率与协调、个体层次的共建共治共享产生了正向促进效应。

其次，从集体层次看，产权制度改革使成员与集体资产之间建立了直接的利益关联。一是清产核资明确了集体资产的内容、类型和范围，并以生存保障为基本原则，确定了集体资产共有者的资格标准和人员范围。在此基础上，通过股权量化明确了各成员的份额。集体成员凭借股权证书参与集体的管理决策，并从集体获得相应的收益分配。对于所得股份，集体成员拥有自主选择和支配的权利。二是集体产权的横向量化明确了成员的具体份额，改变了“人人有份，而又人人无份”的尴尬局面，并使农民与集体间的关系由利益相关迈向了利益对应，进而通过股权固化到户、静态管理的方式实现利益永享。三是产权制度改革后，集体成员成为股权持有者，以股东身份参与集体事务的决议、监督集体事务的执行。综上所述，集体产权制度改革使集体层次与个体层次之间有了直接的利益关联，促进了成员的参与权和民主权的实现。

最后，从个体层次看，集体产权制度改革使集体产权的权能进一步释放到成员，促进了集体成员财产性权利的实现。在横向上实现了集体产权结构由“总有向共有”的转变，集体成员获得了“接近所有者”的权利，在法律允许的范围内，对持有份额可行使自主支配权。不仅如此，在纵向上实现了集体产权的权能分置，进而产生了两方面的治理效应。一方面，权能重构使农村社会状态由封闭变开放，集体成员参与权的广度随之拓宽。权能重构之后，集体成员根据相关规定，可对其持有的集体产权的份额可行使转让、赠予、抵押、担保、继承和退出等诸多权能，充分实现自身的财产性权利。另一方面，集体产权权能的纵向分置形成了多元、多层次的利益结构，使集体成员参与权的内容多维化。新的利益主体的加入使得乡村治理的内容由封闭变开放、治理对象变得多样化和复杂化。随之，集体成员参与权的广度也进一步得到延展。

三、产权制度改革

对乡村治理现代化的反向阻碍

从产权科层视角看，产权制度改革是“嵌套性制度系统”，其中任何一个层次的改变规则都会增加个人所要面临的风险。反之，个体层与集体层的反应又会对国家层的规则产生反作用，促使其作出相应的改变。周而复始，各层次之间形成了嵌套循环关系。

（一）个体层次：权利的叠消与分化

集体产权的权能拓展不仅促使集体产权与治权相分离，也使成员的身份性权利与财产性权利相分离。这样一来，细分化的产权权能与多元化的治理主体使乡村治理内容变得更加复杂化。

一是扩权赋能产生“权利叠消”效应。多数改革试验区并未采用“按股投票”的表决方式，而是采用“按人投票”的表决方式。因此，在个体层次上，虽然股权受让人的经济权利明显增加，但其参与集体事务管理、决策等方面的权利却并未发生变化。股份出让人因其与集体之间的利益关系被弱化，参与集体事务的积极性会降低；受让股份的外部主体想要参与经营决策进而实现增加收益的目的，但因身份资格的限制而无法行使集体决策方面的权利。不仅如此，扩权赋能使“人地分离”现象更加普遍，导致村民对村庄的关注度逐渐降低，使村民自治权的行使陷入困境。由此可见，扩权赋能使得个体层次产生了“权利叠消”效应。

二是权能拓展加剧了权利的“双层分化”，即在集体层次上加速了村民自治权、集体成员权和集体经济组织股东权之间的分化，在个体层次上促使集体成员的财产性权利与身份性权利走向分离。目前，多数试验区采取“生不增、死不减、可继承”的审慎管理方式。在扩权赋能与股权固化的双重作用下，身份与财产“两权分离”的现象日渐增多。在权能扩充之后，集体成员根据自身需要确定土地的经营方式和土地收益的分配办法，即使在“人地分离”的情况下也可实现对集体资产的持续性收益，而且成员财产性权利的流转并不会导致身份性权利的丧失。这意味着，村民权、成员权和股东权之间的区别日益显现，三者的重合度也越来越低。

三是权能流转导致集体封闭性与股权开放性之间的张力越来越大。从个体层次看，“固化到户”的股权分配方式具有“过度激励”的作用，容易激化成员资格争夺方面的冲突。从集体层次看，固化的股权与动态变化的成员之间的矛盾也将进一步被激化。新取得村民资格者受到集体成员身份与集体经济组织股东身份的双重制约，难以获得平等的经济权利，这意味着同一空间内各主体的权利具有明显的区别，与乡村治理现代化的共治共享的目标背道而驰。

（二）集体层次：治理主体异质多元化

从治理主体看，集体产权拓权赋能之后，外部主体进入集体内部，与村庄和集体经济组织产生联系。在个体层次上，村民、集体成员和外来主体之间的差异日益凸显，由此导致乡村治理共同体内部的治理主体呈现多元化的趋势。家庭联产承包责任制的实施促使人口从农村向城市的单向度流动，而集体产权制度改革促使更多农民彻底离开农村，或彻底脱离农业生产，促进了城市人口和农村人口的双向流动。其直接后果是，村民与集体成员之间不再完全重合，集体产权与集体治权的分离也更加明显。同时，集体产权的扩权赋能加剧了成员间的权利差距。权能拓展之后，同一地域范围内各主体在权利内容和权利行使规则等方面的区别愈加明显，治理主体异质多元化的趋势进一步加剧。同时拥有村民自治权、集体成员权和集体经济组织股东权者势必会减少。农户股权配置的封闭性特点与集体产权交易的开放化趋势对农村可持续发展产生了消极影响。上述趋势明显违背了乡村治理现代化的效率与协调的要求。

（三）国家层次：治理规则的虚置化

在集体产权制度改革过程中，虽然国家层次的制度设计、地方政策以及集体层次的实施方案都规定了集体成员的民主参与，但随着扩权赋能的推进，成员权内容分化、权利结构复杂化和户团体的遮蔽等导致政府主导型参与和象征型参与等问题的产生，这显然不符合乡村治理制度化、规范化的要求。

首先，集体层次多元主体的权利分化以及成员财产性权利与身份性权利的分离导致程序性权利的行使陷入困境。目前，各试验区虽然通过制度设计、宣传动员和拓展参与途径等方式使集体成员可以充分表达意见和诉求，但从课题组调研看，目前各试验区调动成员参与的方式主要是经济诱导和发放开会补贴。村民以及集体成员关注的重点多在个体利益的获取上，导致相关主体对集体事务的参与度不高。并且，集体开放性的增强导致成员对集体的认同弱化，消极、冷漠地对待公共事务，甚至认为“集体的事耽误我的事”，忙于自己的生产经营而不配合集体工作。在改革推进过程中，政府高强度片面地宣传和引导、基层政府操控等问题层出不穷。为动员成员参与改革，往往需要召开数十次动员大会、悬挂上百条标语、印发数十万份的宣传资料，但这些材料多是宣传集体产权制度改革的积极效应，而对改革的利弊未给予客观介绍。政府相关部门为各村配备了股东代表选票、监事会选票、公告公示模板及各种会标等相关材料，统一标准格式，统一印制下发。在召开成员大会或股东大会时，政府的相关工作人员全部到场进行监督指导，并要求严格按照各地农村集体产权制度改革工作办公室规定的会议程序和规则进行。上述举措虽然有利于改革程序的规范化，但也阻碍了成员个体主观能动性的发挥。

其次，在集体产权制度改革过程中，大部分工作以户为单位展开。例如，以户为单位征求意见、以户为单位进行人员摸底调查、以户为单位量化股权。虽然以户为单位便于开展工作，但会影响成员个体权利的实现。一方面，在静态管理下新增成员的权利如何得到保障、户内成员的迁出是否意味着相应权利的消失，这些问题尚无明确的解决方案，从而导致成员权利消灭、继承和重新分配等方面的问题更加严重，使成员的身份呈现复杂化趋势。另一方面，同一场域内不同主体间权利的“双层分化”使得选举、参与和表决等程序性权利陷入困境。内部利益分配格局的变化容易引发不同主体间剧烈的博利性冲突。

最后，按人投票的表决方式影响成员自主性的发挥。从各改革试验区看，虽然股份受让人的经济权利增加，但在“按人投票”的表决方式下，其参与集体决策的权利并未增加。从整体看，股权的流转可能会导致成员参与权的弱化甚至消解。课题组在对S省集体产权制度改革试验区的问卷调查时得知，仅七成村民对产权制度改革内容的认知程度是“一般”或“比较理解”的。在清产核资过程中，镇、村干部单打独斗现象极为普遍。集体成员多是从公示的财务栏中了解清产核资结果，对具体过程与成效了解甚少。并且，集体资产所有权主体与实际使用主体之间的关系尚不明晰，多数试验区采取“三分之二”以上成员同意即可形成集体决议的表决方式，容易产生多数人侵犯少数人利益的问题。总体来看，集体成员并未真正成为集体经济投资、决策的主体，治理规则虚置化问题还较为突出。

四、产权制度改革如何促进乡村治理现代化

集体产权制度改革的推进在改革之初对乡村治理的正向促进效应呈现消极、阻碍的倾向。治理内容的复杂化以及治理规则的虚置化等问题严重阻碍着乡村治理现代化的实现。如何通过集体产权制度改革构建正向促进与反向反馈的双向机制，从而促进乡村治理现代化的实现，是当前亟须明晰的重要问题。

（一）个体层次：类型化赋权

产权改革给予集体成员合法参与公共事务的权利，而成员权利的行使又会影响产权规则的落地和制度绩效的发挥。集体产权的扩权赋能使得同一空间内的主体享有不同内容和不同性质的权利。为实现共建共治共享的目标，需对不同主体进行类型化赋权。

一方面，采用“动静结合”的方式对不同的治理主体进行不同内容的赋权。目前，多数改革试验区采用静态的股权管理方式。虽然这种方式便于管理，但是股权固化与成员动态变化之间却存在着矛盾。为实现共建共治共享的目标，宜采用“动静结合”的股权管理方式，即保障型股权实行动态管理，而复合型股权实行静态管理，并且每隔一段时间对集体成员进行重新审核和备案。虽然动态的股权管理模式会降低集体资产的利用效率，但其可为成员提供社会保障，从而实现共享的目标。

另一方面，对集体成员的身份性权利和财产性权利的内容、行使规则和转变条件等加以区分。具体而言，纵向上对集体成员的身份性权利和财产性权利进行区别。集体成员基于成员资格以自身利益为目的而行使的股份管理、收益、处分权等属于实现自我利益的权利，也被称为自益权。而集体成员以集体利益为目的，行使的选举权与被选举权、决策权、知情权和监督权等属于参与集体治理方面的权利，也被称为共益权。在集体产权制度改革的背景下，应对这两类权利加以区分。集体成员可以向外部主体转让股份收益权，但仍保留与其对应的身份性权利。成员在享有集体产权的财产性价值的同时，不会因此失去身份性权利，从而实现共建共治的治理目标。

（二）集体层次：效率与协调

土地具有极强的社会关联性，既需要对其进行限制，又要尽可能发挥其社会利益分配与协调方面的作用。为了实现乡村治理制度化和规范化目标，在产权改革进程中需要进一步细化相关规则。一是在改革推进阶段，各村庄结合实际情况，动员村民和集体成员在各自权利范围内参与民主讨论和民主表决，以此制定本场域范围内的治理内容、治理方式和治理规则等方面的具体改革细则。二是利用规则和程序对村民、集体成员以及外来利益主体等多元主体的权利进行规范，保障各权利主体的知情、参与、决策和监督等各项权利的实现，促进民主权的充分行使和有效拓展。三是发挥各集体的自主性。对于股权的分配、流转、治理结构等赋予集体层次一定的自由裁量权，并利用规则和程序保障多元主体通过不同渠道参与乡村治理。

此外，集体层要明确行政村、集体经济组织以及农民集体三者间的关系，这是实现效率与协调的关键。首先，三者间的利益息息相关。具体而言，农民集体的决策直接影响集体经济组织的经营方式及其运行状况，而集体经济组织的收益状况又会影响农民集体及集体成员的收益，同时，农民集体和集体经济组织又会共同影响行政村的政治、经济以及社会保障等方面的功能发挥。

其次，随着改革的深化，不同主体的权利性质与权利内容之间出现明显分化，需要进行类型化分置。但与乡村治理相关的监督性责任应由多元主体共同承担。例如，为了防止权利的过度集中和熟人社会的架空，多元主体在乡村治理共同体内部平等、共享知情权和监督性权利，据此可以共同承担监督集体运行的责任。

最后，虽然多元主体的权利有所差别，但在权益受到损害时都享有救济权。例如，多元主体基于利益相关者的身份，可对农民集体以及集体经济组织的不利决定行使决议撤销权，同时，共享知情、诉讼、代位诉讼和代表诉讼等方面的权利。

（三）国家层次：规范化分置

国家层作为最高层，为其他层次的操作提供规则依据。一方面，国家层应进一步“放权”于集体，由各集体按需决定权能拓展的形式和内容，而不是自上而下的强制赋权。各地经济发展状况不同导致集体土地所有权的功能属性定位不同，从而对于权能拓展有着不同的要求。从第一批29个集体产权制度改革的试点看，有偿退出、继承、抵押和担保等权能的实现存在较多困难。其中，仅有18个试验区赋予了成员抵押权和担保权，但也缺少成熟可行的具体方案。扩权赋能的实践结果呈现出两种完全不同的趋向。一是很多试验区虽然在制度层面进行了幅度较大的扩权赋能，但现实中并未发生抵押、担保等方面的具体案例。二是在允许有偿退出、继承的试验区，权能拓展导致身份性权利与财产性权利的“两权分离”，给乡村治理体系带来巨大冲击。从各地的改革实践看，在经济较发达的地区，集体所有土地的社会保障功能趋于弱化，农民更注重集体土地财产功能的发挥，而经济欠发达地区农民对集体土地的依赖程度相对较大，集体土地依然是其维持生活的基本保障。从整体来看，经济发达地区的农民对于农地权能拓展的意愿强于欠发达地区，其实施的条件也相对较好；而经济欠发达地区的农民将集体土地转换成财产性收益的期待性相对较弱。因此，集体产权的权能应按需进行有限拓展，而不是自上而下地通过行政强制手段进行扩权赋能。

另一方面，在集体产权制度改革过程中，政府应由主导者转变为服务者，主要为各集体提供便利以及必要的支持。此外，国家层的制度设计还需明确四个方面的关系。首先，相关法律、政策应对行政村、农民集体以及农村集体经济组织的职能加以区分。其次，在法律层面应明确户内成员共有权的法律性质，完善“户”的对外代表制，使成员可以在“以户确权”背景下突破户团体的限制，行使自己的权利。再次，明确特别法人的“特殊性”，在法律层面完善其组织架构和运行机制。最后，随着权利的“双层分化”，不仅要区分股东、成员非股东、非成员非股东和股东非成员等四类主体的权利内容和权利范围，还应区别集体成员的身份性权利与财产性权利。

结 论

集体产权制度改革与乡村治理现代化相伴而生，互为机遇也互为挑战。不可否认，集体产权制度改革之初的权能重构、程序规则的完善促进了乡村治理现代化的实现，但随着改革的深入，乡村治理主体的异质性增加、治理内容复杂化和治理规则虚置化等问题日益凸显，对乡村治理现代化产生了反向阻碍作用。不仅如此，集体产权扩权赋能之后，所有权者与使用权者的参与权的层级区分更加明显。农民集体的政治、经济权利由合一到逐渐分离，其开放性、异质性也进一步增加。个体层次和集体层次的上述变化又需要国家层次的制度设计作出回应。为此，在产权制度改革背景下，需在各层次间建立正向促进和反向反馈的双向机制，形成嵌套式的良性循环系统，包含横纵两个维度。横向维度主要是乡村治理现代化与集体产权制度改革间的互推互促；纵向维度主要包括“国家—集体—个体”三个层次间的良性循环。为此，一方面，要将农村集体所有制的制度优势转化为社会治理效能，促进乡村治理现代化的实现。另一方面，集体产权制度改革是随着经济社会发展不断深化的过程，因此，在推进乡村治理现代化过程中，还需不断协调“国家—集体—个体”三个层次间的关系，使其符合集体产权现代化的需求。