随着宅基地“三权分置”改革试点深入推进，宅基地流转以及经营性利用带来的土地增值收益如何分配引发广泛关注。宅基地流转增值收益产生于宅基地流转入市及再流转环节，以交易价格形式体现，既包括宅基地作为住宅用地流转形成的收益，也可能包括流转后宅基地经营性利用产生的收益。因宅基地取得无偿性和开发环节几乎零成本，在宅基地入市环节，农户以出租、转让、入股等形式流转宅基地，所取得的收益本身就是宅基地流转增值收益。由此引发的问题是，宅基地流转增值收益应当如何分配？

构建兼顾国家、集体和成员的收益分配制度，关涉广大农民的切身利益和农村社会经济的稳定发展。对此，国家政策文件提出，“创新宅基地收益取得和使用方式，探索让农民长期分享土地增值收益的有效途径”“建立健全宅基地流转、退出、经营等收益主要由农民获得的保障机制”。部分改革试点对宅基地流转所得收益的分配作出规定，大多明确集体和成员参与收益分配并由成员获得大部分收益，但分配基数、分配形式、分配比例、集体收益用途等规定不一；少数试点提及政府参与分配，但除个别规定较具有可操作性外，其他基本表达为“按税法规定上缴国家”。由此可见，地方试点对于集体和成员之间的收益分配关系，以及政府参与收益分配的理据和形式等，仍然存在分歧。

宅基地流转增值收益分配问题也逐渐引发学界关注，但学界对各方参与分配的理据和具体制度构建尚存争议。从收益分配的一般理论出发，宅基地流转增值收益初次分配体现按生产要素分配的规则，社会主体支付对价并占有、使用宅基地，农民集体和农户作为宅基地权利主体参与对价（收益）分配，初次分配主要关涉集体和农户的分配权利及其相互关系；再分配需要发挥政府的收益分配调节和公共物品供给作用，重在解决政府参与分配的方式、形式和层级等问题。为此，本文聚焦农户获得宅基地流转增值收益之后的收益分配阶段，对农民集体、集体成员和政府参与分配的理论依据进行阐释，进而结合地方试点探索经验，提出兼顾国家、集体和成员的收益分配制度方案。

1 农民集体和集体成员分享宅基地流转增值收益

1.1 农民集体和集体成员分享宅基地流转收益

农民集体和集体成员以及集体土地所有权和宅基地使用权的关系是解释宅基地流转收益分配问题的逻辑起点。从农民集体和集体成员的关系来看，集体土地所有制是一定范围内的农村社区成员在不可分割地共同占有集体土地的基础上实现个人利益的公有制形式。集体成员通过行使集体土地所有权所实现的利益，既包括集体为成员提供的共享利益，也包括成员分享利益。收益权是集体土地所有权的重要权能，农民集体作为宅基地所有权主体，基于维护集体公有和实现集体成员共享利益的需要，应当参与宅基地流转收益分配。集体成员作为宅基地使用权人，理应有权分享宅基地流转收益。

从集体土地所有权和宅基地使用权的关系及其演进来看，在宅基地“两权分离”阶段，宅基地使用权的处分和收益权能受到严格限制。但是，自宅基地“三权分置”改革政策推行以来，“赋权”成为宅基地制度试点改革的基调。《土地管理法》规定集体成员可以盘活利用闲置宅基地，采取自营、出租、入股、合作等方式，将宅基地用于符合政策规定的农村产业。这表明宅基地衍生的财产价值已蕴含于宅基地使用权的权利保护范围之内。在此背景下，农户作为宅基地流转交易相对人直接获得流转收益。

农户流转宅基地并获得收益，超越了宅基地初始取得的福利性和保障性特征。因此，类比划拨国有土地建设用地使用权转让情境下土地使用权人补缴土地出让金，流转宅基地的农户需要向集体缴纳宅基地收益金，从无偿占用变为有偿使用宅基地，以补足宅基地使用权的收益权能，同时保障集体收益权的实现。从改革试点实践来看，大多明确集体分配收益的比例，在流转环节以收益（调节）金等形式实现集体收益。

1.2 农民集体和集体成员分享宅基地经营性利用增值收益

对宅基地经营性利用增值收益的归属及分配，学界大多从土地发展权，即改变土地利用现状并获得收益的权利归属的理论视角加以考察，形成“涨价归公”和“涨价归私（集体所有）”两种观点。虽然二者在最终分配结果上都走向“涨价公私兼顾”，但在土地发展权的来源归属和收益分配制度构建方面存在明显差异。

从权利（力）发展演进的一般规律来看，现代社会土地财产权是规划和用途管制之下土地上财产权利的集合。规划和用途管制权力和土地财产权利虽然有密切联系，但是二者分属于公权力和私权利，不能因规划管制权产生于国家对土地利用的限制而认为土地发展权归国家所有，也不能因集体土地权利受到限制而否认其财产权利面向。土地发展权应归属于土地所有权主体，只不过其权利行使受到规划用途管制所代表的公共利益的限制而已。国家并非集体土地发展权的主体。

农村土地集体所有不同于全民所有，其作为一定社区范围内的集体成员集体所有土地的权利形态，具有集体私权的权利属性。虽然农村土地集体所有先后服务于国家重工业发展和城镇化战略，体现出作为国家权力和国家政策的土地集体所有的公有面向，但从土地权利制度演进历程来看，其基本权利属性已然确立。在集体土地制度改革过程中，集体成员从集体获得的土地使用权及所产生利益都直接与其个体财产权联系在一起。

《土地管理法》第62条第6款规定已经赋予集体成员土地开发权。“三权分置”下农户宅基地使用权处分和收益权能彰显，具有获得宅基地经营性利用收益的权能。社会主体对宅基地经营性利用的权利，源自于集体土地所有权和宅基地使用权中蕴含的土地发展权。因此，农民集体和集体成员可以在宅基地流转环节分享宅基地经营性利用增值收益。

1.3 农民集体参与分配宅基地流转增值收益的目的范围

基于集体土地所有权的集体私权性以及集体经济组织特别法人的公共性功能，集体应当为成员提供共享利益，这为集体参与收益分配划定了基本边界。集体有组织农村基础设施建设和为成员提供公共服务的义务，且集体筹资可以弥补财政支农的不足，确有现实必要性。在宅基地流转以及经营性利用的背景下，集体承担更多的公共服务职能，包括宅基地流转管理、村庄规划编制、村庄人居环境改造、基础设施完善等。这些公共服务的提供需要集体参与收益分配筹集资金得以保障。

2 政府参与宅基地流转增值收益分配的正当性分析

2.1 政府参与宅基地流转增值收益分配的现实基础

在促进乡村振兴、公共服务均等化等政策背景下，政府在改善村庄基础设施条件、提升人居环境水平等方面投入大量财政资金，优化了宅基地的自然条件和生产经营条件，这为政府参与宅基地增值收益分配提供了基本事实依据。

随着宅基地“三权分置”政策深入推进，农户和社会主体就宅基地流转达成交易，推动政府回归服务者本位。从试点实践来看，地方政府为宅基地流转提供公共服务，包括组织编修村庄规划和乡村产业规划、宅基地使用权确权登记颁证、制定综合片区地价、搭建产权流转交易平台、制定流转规则、规范交易秩序等。地方政府基于公共服务供给有权参与收益分配。

宅基地的经济价值及增值幅度因区位不同而呈现很大差异。相较于大多数农村地区，城中村、城郊村、经济发达村以及自然生态禀赋优越的村庄范围内的宅基地价值较高，市场需求和交易潜力巨大，这些地区的农民成为宅基地上的“食利阶层”。为此，政府可以通过再分配手段参与宅基地增值收益分配，以矫正不同区域宅基地权利人收益分配失衡，促进收益分配的实质公平。

2.2 政府参与宅基地流转增值收益分配的理论支撑

在宅基地流转交易过程中，政府基于基础设施投入、产权交易服务以及再分配公平，应当通过税收方式参与宅基地流转增值收益分配。首先，政府通过征税方式将宅基地流转增值中的社会贡献部分收归国有，以体现土地增值收益分配的公平性。其次，税收的目的是实现国家公共职能，提供公共物品，以满足社会公共服务均等化的需要。地方政府基于公共服务供给者角色，有权参与宅基地流转增值收益分配，这样可以激励地方政府从宅基地流转的直接参与者转向服务提供者角色，促进宅基地流转交易顺畅有序进行。第三，税收具有调节收入分配、弥合区域发展差异的功能。政府可以通过税收、转移支付等方式对宅基地流转交易初次分配结果进行矫正。一方面，政府通过税收将农民获得的部分宅基地流转收益转化为财政收入，改变少数农民坐享增值收益的不平衡现象；另一方面，合理确定参与收益分配的政府层级，通过转移支付方式提高偏远地区农民收益水平，从而扩大再分配受益范围，在更大程度上实现地利共享、共同富裕。最后，政府通过征税方式参与宅基地流转增值收益分配具有必要性。在深入推进“三权分置”政策背景下，宅基地流转交易行为具有收益性，理应受到税法调整。对宅基地流转交易行为课税，可以保障地方政府提供乡村公共基础设施建设和流转交易公共服务的必要开支。

3 “三权分置”下宅基地流转增值收益分配的制度构造

3.1 农民集体和集体成员分享宅基地流转增值收益的制度构造

在宅基地流转环节阶段，集体和农户对社会主体支付的流转对价进行分配，制度设计的关键在于规范集体参与收益分配的行为，以保障农户利益。为此，立法宜采取“法定+意定”相结合的方式，对集体分配收益的最低比例、用途、监督等作出规定，同时赋予集体经济组织自治空间。

首先，应规定集体向农户收取宅基地收益金的最低比例。一方面，农户依交易合同直接获得宅基地流转增值收益，其中既包括宅基地作为住宅用地流转形成的收益，也可能包括流转后宅基地经营性利用产生的收益，明确不同用途下收益金的缴纳比例，由农户向集体缴纳即可；另一方面，与流转合同经集体备案或者宅基地使用权转移登记制度协同设计，方便集体知情并对农户流转宅基地行为加以监督。农户可以于办理合同备案或者转移登记手续前向集体缴纳收益金。

集体收益金应当不低于宅基地流转对价的一定比例，具体比例由集体成员民主议定。而且，结合试点情况来看，收益比例宜根据流转形式、流转用途不同而有所差别。在出租、入股等场合，租赁或者入股期限届满后农户可以重新取得宅基地使用权，农户面临风险较小，集体收益比例可以适度提高；在宅基地使用权转让场合，农户丧失宅基地使用权或者面临较大失地风险，集体收益比例应适度降低。宅基地流转后用途分为居住和经营性利用两方面，宅基地增值幅度不同，对集体提供村庄基础设施和公共服务的内容和要求亦有所不同，经营性利用的集体收益提取比例应当高于居住使用。

其次，关于集体收益金的用途。未来立法可以对集体收益金的用途进行概括式限定，基于集体参与宅基地流转增值收益的权利基础在于为成员提供公共服务，该部分集体收益也应专款专用于村内基础设施建设、居住环境改善、宅基地流转管理等村内公共服务。具体用途及使用方案可以由集体成员民主议定。

最后，关于集体收益金的监督管理。试点地区规定将宅基地流转增值收益中的集体提取部分纳入集体资产统一管理，收益和使用情况列为集体决议和村务公开内容，执行集体经济组织会计制度，接受审计监督和政府监管。

3.2 政府参与宅基地流转增值收益分配的制度构造

在“三权分置”下宅基地使用权的财产性显化，流转增值收益理应纳入征税范围，从税种、税率、纳税主体、税款用途等方面进行制度构造。

从现行税法规定来看，与国有土地及其上房屋财产交易相关的税种主要是土地增值税、所得税、契税、印花税等。这些税种是否适用于宅基地流转交易，不无疑问。笔者认为，基于前述调节收益分配、促进土地增值社会共享、提供产权交易公共服务多重目标，考虑到宅基地入市环节和再交易环节税收规制目标和税款征收可操作性的差异，宅基地使用权入市环节应由农户缴纳所得税，再流转环节应当由转出方缴纳土地增值税，入市和再流转环节的受让方均应缴纳契税。

土地增值税的征税目的是规范交易秩序，调节土地增值收益。在宅基地入市环节，农户向社会主体移转宅基地使用权，不存在投机倒卖破坏市场秩序的问题，宅基地增值额因缺乏历史交易价格和交易现价对比而难以精确计算，且诸如土地开发成本、费用等扣除项目不易确定，因此，从征税目的和税款计算来看，入市环节征收土地增值税存在较大难度。入市环节征税的主要目的在于调节不同地区宅基地收益不均衡，以征收所得税为宜。理由在于：所得税是直接税，具有调节收入分配的功能；所得税优惠措施和扣除项目可以视宅基地流转及收益分配情况适时调整，满足税收调控的要求；所得税中的财产所得采取20%固定比例税率征税，适应流转后居住和经营性用途不同收益极差的征税要求；所得税属于共享税，通过合理设定中央和地方各级政府分税比例，可以在更大范围内实现地利共享。因此，宅基地入市环节的流转增值收益宜征收所得税。在具体制度构造层面，可以将宅基地流转农户所得纳入个人所得税法调整范围：纳税主体是以转让、出租、入股等方式流转宅基地使用权的农户，可以将户主登记为纳税人；计税依据是宅基地入市流转收益中的农户所得部分，流转价格可以根据流转合同或者评估价格确定；征税税率参照个人所得税法规定，采取比例税率；税款缴纳按次进行，由集体经济组织代扣代缴。

在宅基地再流转环节，社会主体以转让、出租、入股、作价出资等方式流转宅基地使用权并取得收益的，对增值额应征收土地增值税。这符合土地增值税规范交易秩序、抑制投机行为的课税目的，可以通过调节增值收益实现涨价部分归公，提高地方政府财政收入。在制度构造层面，纳税人为流转宅基地使用权的社会主体；计税依据是宅基地再流转增值额，即流转收入减除扣除项目之后的余额，扣除项目因取得价格、开发成本等相对确定而易于计算；税率实行30%~60%的四级超率累进税率。

宅基地入市和再流转环节的宅基地流入方应缴纳契税。宅基地使用权的财产权利属性更强，盘活利用宅基地更多关涉私人利益而非社会公共利益，理应缴纳契税。在制度构造层面，宅基地使用权移转需要政府提供交易公共服务，应当纳入契税法调整范围；纳税人是宅基地流入方；计税依据为流转合同价款；税率参照契税法规定执行，也可以适度减免。

政府在宅基地入市和再流转环节征收的税款，应当专项用于基础设施建设、人居环境提升改造、生活保障改善、产权交易服务等农村公共服务和公益事业领域，以助力农业农村优先发展和乡村振兴，促进共同富裕目标的实现。

（本文为节选，全文刊发在《中国土地科学》2024年6期）