建设农村产权流转交易市场是农村集体产权制度改革“确权、赋权、活权”中“活权”的重要内容。近年来，中央一号文件等对农村产权流转交易均提出明确要求。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，深化农村集体产权制度改革，完善产权权能，将经营性资产量化到集体经济组织成员，发展壮大新型农村集体经济。党的二十大报告作出关于畅通城乡要素流动的战略部署，对农村产权流转交易提出了更高要求。2024年农业农村部一号文件明确提出，规范流转交易，稳妥有序开展农村产权流转交易规范化试点。为进一步推动农村产权流转规范化建设，近期，我们组织开展专题调研，总结黑龙江、河北等地试点经验，结合海陵实际，探索健全交易体系、完善交易规则、加强风险防控、强化监督管理的有效路径，力求实现集体经济与市场经济的交互兼容，赋能村集体经济可持续发展。

一、当前农村产权流转交易现状
  近年来，按照中央、省、市改革部署，海陵区农村产权交易在全面完成清产核资的基础上，依托省农村产权交易信息服务平台、省农村集体财产智慧监管平台，不断巩固提升集体“三资”管理“操作规范化、管理信息化、交易阳光化、监督立体化”工作机制。平台交易品种覆盖农村集体经营性资产、涉农资金项目、农业类知识产权等15类，同时，发挥镇街统筹作用，建立联合发展平台，有效整合多个村（涉农社区）的资产、资金、资源。2023年以来，我区农村产权交易平台完成交易2375笔，成交总金额2.9亿元。例如，土地流转方面，罡杨镇纯垛村两委为集体收益考虑，将流转到期土地在省农村产权交易信息服务平台上进行发包，最终由一名种植大户获得该土地的经营权。闲置资产盘活利用方面，城南街道新莲花社区的便民综合服务中心大楼建成后部分楼层处于闲置状态，通过省农村产权交易信息服务平台发布招租信息后，顺利将7-10层出租，租期5年，分5年缴纳，每年设有增长机制，总租金800多万元。水面经营权方面，城西街道朱庄村将朱西南港水面发包，村两委预估价格600元/亩，在平台在线自由竞价，最终以800元/亩的价格成交，25亩水面每年为村集体增收5000元。涉农资金项目方面，九龙镇五厦村排水疏通整治工程预期价为58745元，在平台招标后，吸引5家公司出价，最终以49931元中标，溢价率达15%。

二、试点地区经验做法
  2023年4月，农业农村部、中央农办等11部门出台《农村产权流转交易规范化试点工作方案》（农政改发〔2023〕1号）（以下简称《试点方案》），围绕健全交易体系、完善交易规则、加强风险防控、强化监督管理4项试点任务，争取通过2年（2023-2024年）努力，试点地区逐步构建起比较健全的农村产权流转交易体系和符合行业发展特点的监管机制，形成一套覆盖主要交易品种的标准化交易规则，探索一批健康规范可持续发展模式，农村产权流转交易发展水平得到明显提升。2023年11月，农业农村部正式批复北京市等13个省（自治区、直辖市）、石家庄市等33个县（市、区）为整省、整市试点。其中，江苏被列入整省试点，同年12月承办全国农村产权流转交易规范化建设工作座谈会。综合各地试点经验做法，主要采取五个方面举措：

1.强化顶层设计，健全市场体系
  各地探索多元化、市场化、阳光化的农村产权流转交易平台建设模式，构建层次丰富、功能多样、价值彰显的农村产权交易市场，形成事业单位、企业等多种形式市场共同发展的格局。如江苏省、天津市、重庆市等地，依托公共资源交易中心、行政服务中心、产权交易所、土地（林地）流转服务中心等机构，全面构建了省市县镇村五级联动的市场体系和服务网络，实现“一网通办、一站接待、一站服务、一次办结”。河北省农村产权交易中心由供销合作社负责建设运营。北京市依托北京首都创业集团有限公司旗下北京市农业投资有限公司出资1.05亿元成立北京农交所（国有企业），实行政府资金、企业管理、市场运作模式，是国内成立较早、注册资本规模最大的省级农村产权交易平台，该平台主要承担规范交易服务和集体资源资产价格评估职能。黑龙江省农村产权交易中心为交易集团权属企业，负责省农村产权交易平台的开发、建设、运营和维护，全省118个县（市、区）交易市场均与省平台实现互联互通。此外，如浙江省温州市探索开展民营企业出资参与承办农村产权市场试点。

2.开展确权颁证，夯实交易基础
  一是常态化开展清产核资。按照“全面、依法、民主、公开”的原则，把好群众参与关、清查登记关和结果公开关，查实集体资产存量、种类和分布，遵循“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，对农村集体资产所有权进行界定。二是全面推进确权赋权改革。确权赋权是农村产权流转交易的前提，也是城乡资源要素平等交换的基础。浙江省推进以“三权到人（户）、权跟人（户）走”为重点内容的农村确权赋权改革，相继开展了村经济合作社股份合作制改革、农村宅基地确权登记发证、农村土地承包经营权确权登记颁证、农村集体土地登记发证等工作。三是建设数字化管理系统。浙江省打造五级联网的农村集体经济数字管理系统“浙农经管”，集成基础数据、财务管理、资产（资源）管理以及统计分析、监督预警等功能，实现农村集体“三资”交易全流程管理。成都市推出“数字农交”看地模式，将航拍、VR、互联网等现代化技术运用到农村产权交易中，打破传统实地考察模式的时间、空间等局限。盐城市射阳县创新推出全国首笔农村土地流转合同“云签约”，实现全流程“不见面农村产权交易”。2023年，该县开展农村产权交易2545宗次、交易额2.89亿元，溢价额2154.74万元，溢价率达8.0%。

3.做强交易平台，丰富交易品类
  从平台设置看，市场一般以县为单位设立，乡镇（街道）设立分支机构，建设省市县乡村五级联网的农村产权交易体系，省级建设产权交易信息服务网，形成上下畅通、多方联动、协同合作的网络中心。成都市在全国首创以设立子公司的市场化方式搭建农村产权交易体系，构建国内区域性农村产权交易大市场，试点探索农村产权“应进必进 阳光交易”。从交易范围看，《试点方案》明确，法律没有限制的品种均可入场流转交易，在现阶段农村承包土地经营权、林权、“四荒使用权”、农村集体经营性资产等8类主要交易品种基础上，各地逐步拓展到宅基地使用权、农民住房财产权、农村集体经济股权、集体建设用地使用权等10余种。如江苏省增加了涉农资金项目、农村养殖水面经营权、海域使用权、农户宅基地使用权和农村集体资产股权等6类。在2024年一季度农村产权流转交易中，农村土地经营权流转、集体经营性资产出租项目占比最大，分别占交易总额的17.8%、26.8%，线上交易规模1.52万笔、交易额18.6亿元，分别同比增长11%、4.5%。重庆市、成都市交易品种主要集中在土地指标类、农村产权类、服务类、资产处置类等。南京市高淳区依托500亩有机水稻固碳减排示范基地，通过碳汇有偿竞价拍卖，成功交易标值碳减排量130.67吨的碳票，均价75元/吨，是全国基于生物质炭在有机水稻上应用产生的额外碳汇有偿竞价“第一拍”。

4.创新建设模式，拓展服务功能
  一是多样化的衍生服务。各交易市场大都具备信息发布、现场交易、交易鉴证、产权登记和资金结算等基本服务，一些农村产权交易市场还探索开展了资产评估、法律服务、测绘测量、产权经纪、项目推介、抵押融资等专业配套服务。江苏省打造“互联网+交易鉴证+他项权证+抵押登记”抵押融资链条，推出线上“金融超市”，截至2023年底，累计抵押融资超1.1万笔，贷款金额近100亿元。天津市创新采用“一网一书一链”模式，与市集体资产管理系统互联互通，由农交所颁发统一交易鉴证书，并将交易信息独立上传区块链赋值，全力保障交易双方合法权益。南京市整合农服中心、农技站、动防站等多方资源，打造一站式为农服务窗口，大厅具备交易信息发布、交易咨询和申请受理、产权查询协助等功能，并引入法律和银行等中介服务组织和金融机构开展配套专业化服务。二是强化公益性政策保障。在交易成本上，严格落实降低制度性交易成本的政策要求，天津市坚持农村产权交易市场的公益属性，对村集体经济组织和农户免收服务费，对其他市场化主体平均收费保持在全国最低水平，累计减免交易费1.04亿元。三是加强区域间市场合作。成都市农村产权交易所除在市内16个涉农区（市）县设立子公司之外，还在四川省德阳、眉山、资阳、宜宾、乐山等市（州）设立子公司，与省内19个市、123个区县实现联网，与内蒙古、贵州、天津和重庆等地区实现业务合作。

5.规范交易管理，完善运行机制
  第一，建立健全交易机构内部运转和管控制度，切实提升风险防控能力，减少交易服务盲点。河北省聚焦盘活农村资源，出台《河北省农村产权流转交易管理办法》，对12种农村产权流转交易行为规范进行明确。江苏省制定交易登记受理等34个环节流程，提供从产权交易审批表到档案管理等50多种统一的标准文书，制定农村产权流转交易2项国家标准及6项省地方标准。盐城市射阳县首创农村产权流转交易和管理信息网络平台，被列入2021年中央一号文件，今年1月正式发布全省首个《农村产权流转交易土地经营权流转线上交易服务规范》地方标准。第二，严格遵循各项监管政策和规定，依托专业登记结算机构探索建立资金第三方存管或托管制度，重点防控涉融资类业务风险，切实保障资金安全。郑州市中牟县农交中心联合中原农险，首创设立农村集体产权收益保险品种，流转企业缴纳农村集体收益保险，不再向村集体支付保证金。嘉兴市海盐县为保护土地流出农户的权益和风险保障，特别建立农村土地承包经营权流转风险保障金制度，明确对风险保障金资金来源、使用范围以及资金管理监督等作出具体规定。第三，强化交易监督管理。辽宁省、湖北省、浙江省、重庆市等地均组建省级层面农村产权流转交易市场监督管理委员会，负责全省农村产权流转交易指导和监管，加强动态监测，及时查处各类违法违规交易和高风险行为。北京市将农交所交易系统纳入到地方金融监管局信息化监管体系，交易保证金及合同价款结算均通过北京登记结算公司开展，有效防范金融风险。河北省强化“人防+技防+制防”建设，严格防范交易风险。制定了全省统一的结算模式，设置全省唯一的结算账户，资金由银行统一托管，实现每笔交易资金的实时监督管理。  管理重在“保值”，交易重在“增值”。农村产权流转交易规范化建设不仅加强了农村集体资金、资产、资源管理，提高了集体经济组织资产运营管理水平，更发展壮大了新型农村集体经济，促进农村农民共同富裕。总结改革试点地区的成效，主要体现在三个方面：一是集体经济组织模糊不清的产权，通过确立股份化的成员权制度安排得以归属清晰，并弄清了家底、公开了信息；二是农村产权交易流转规范化建设，在实现村集体“三资”保值增值的同时，集体成员权得以完整、有效、可持续性地保障；三是通过市场化运营方式，新型集体经济组织治理结构得以完善，实现了民主管理、民主决策和民主监督。

三、存在问题
  受地域差异大、发展时间短、产权制度改革不彻底等多重因素影响，目前农村产权交易仍处于探索阶段，对比研究各地试点经验做法，仍存在以下三方面问题。

1.产权交易监管机制不健全
  当前农村产权流转交易市场尚未建立规范的管理制度和交易规则，一定程度上限制了农村产权流转交易市场的规范发展。2014年国务院《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号）明确规定：“农村产权流转交易市场是政府主导、服务‘三农’的非盈利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人”。但从各地实践看，由于缺乏明晰的功能定位和实施细则，均存在一定弊端，如事业单位形式，政府与市场边界不清，容易造成效率损失和交易不活跃；国有企业形式，面临解决企业收入、调动积极性的问题；民营企业或混合所有制企业形式，则面临如何实现有效监管、确保农民和集体利益等问题。

2.交易市场活跃度不均衡
  目前，农村产权交易品种包括农户承包土地经营权、林权、农业类知识产权等交易品种。其中较为活跃的品种是农村承包土地经营权和农村工程建设项目，小型水利设施、农业生产设施设备等设施类产权交易额较少，知识产权等无形资产的实质交易寥寥无几。以海陵为例，2023年以来，农村产权交易平台完成交易2375笔、成交总额2.9亿元，其中，仅涉农资金项目、集体经营性资产、土地流转3项交易就达2134笔、成交金额2.72亿元，分别占比89.9%、93.8%，部分“沉睡”资产尚未实现有效地进场交易，市场整体活跃度不高，仍有较大的挖潜空间。

3.产权流转交易集成监管难
  农村产权涉及管理部门多，如承包土地、宅基地、农村集体资产职责在农业农村部门，林权、农村集体经营性建设用地、矿产资源等在自然资源部门，水利设施在水利部门，农房在住建部门，农业类知识产权在市场监管部门，农村工程项目招投标在发改部门，存在“九龙治水”现象。现行农村产权交易品种多样，包括农户承包土地经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农业类知识产权等，不同交易品种资产属性、特点各异，一定程度上增加了统一监管的难度。以涉农工程项目为例，粮食项目由农业部门主导实施，农田水利项目由水利部门主导实施，但又均涉及铺设各类管道、农田灌溉、农田整理、修建蓄水池及扬水站等农田建设，由于缺乏归口综合管理，有时存在规划混乱、审批低效等问题。

四、相关建议

1.强化农村产权交易市场运营的监督管理
  强化农村产权交易市场运营监督检查，建立健全资格审查、项目审核和风险防范制度，引导农村产权市场有序运转。对大型农村项目进入产权交易平台“线上交易”，进行事前、事中、事后流程监管。探索组建农村产权交易市场联盟，增进相关组织与机构之间的沟通交流合作，推动农村产权交易市场信息共享和行业自律。

2.加快农村各类产权确权赋权活权进度
  完善确权登记颁证等权利归属认证，推行各种农村产权权证化和资产化或预先权证化、按需权证化。加快制定集体建设用地上市交易的具体细则和办法，配套出台实施细则和办法等相关文件，建立与其相适应的产权制度。深化农村宅基地制度改革，探索宅基地使用权流转范围的拓展。

3.建立多方参与的农业金融风险分担机制和利益分享机制
  探索“政府+银行+保险/担保+社会企业”的合作抵押贷款模式，建立多方参与的风险分担机制和利益分享机制。其中，政府部门成立风险处置机构，制定专门的风险处置制度和流程，同时建立“两权”抵押贷款补偿机制，设立“两权”抵押贷款风险补偿基金，对出现风险的“两权”抵押贷款，按一定比例给予补偿；保险机构提供农村土地承包经营权流转履约保证保险；以土地流转为主营业务的社会企业，充分发挥其在农户资产信息大数据等农村信用体系建设方面的优势，依托线上平台和线下经纪人体系为抵押物快速变现提供保证，进而建立“政银保企”四位一体合作新模式。

4.多措并举探索发展壮大村集体经济路径
  结合各村（社区）自身产业、资源优势，提供配套农业服务，同时吸引社会资本开发二、三产业项目，将文化旅游、乡村旅游与生产、生活、生态“三生”农业发展紧密结合，实现一二三产业融合发展。随着农村产权市场规范化建设日趋成熟，交易平台也将会越来越受到村集体和市场主体的认可，更好地带动农村资源资产价值实现最大化，用市场的力量助力乡村建设、村民增收。