摘要

加强农村集体资产监管是巩固提升农村集体产权制度改革成果的基本手段，也是实施乡村振兴战略的必由之路。土地、资本、房屋、基础设施以及著作权等农村各类资产是农村集体产权的核心组成部分。当前，我国农村集体资产监管面临监管职能机构不健全、合同管理制度不完善、财务管理制度不完备、审计管理制度不规范、民主监督制度不健全等诸多困境。与此相对应，破解这些困境的具体路径包括重设监管机构、完善合同管理制度、再造财务监督管理制度、规范审计监督管理制度、健全民主监督管理制度等。在系统考察农村集体产权制度改革现实状况的基础上，须健全农村集体资产监管服务体系，维护好农民群众和农村集体经济组织的合法权益，以推动农村集体经济高质量发展。
关键词：农村集体资产；资产监管；乡村振兴 ；清产核资

一、问题的提出

党和国家高度关注农村集体经营风险，重视建立健全农村集体资产监管体系。按照2016年《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的工作部署，2020年以后全国各地的清产核资工作已陆续完成。当前农村集体资产集中在村组两级：集体资产的体量较大，经营性资产的占比较少；资源性资产以农用地为主，面积较大；建设用地特别是经营性建设用地较少。集体资产由村委会代为持有逐渐向集体经济组织持有进行转变。各地为了提高集体资产的管理效率和提高农民群众的财产性收入，也陆续出台了一些集体资产监管的规范文件。但是，集体资产监管存在的一些问题，严重制约了农村集体产权制度改革的成效，影响农村集体经济的健康持续发展，亟待将农村集体资产监管纳入法治化轨道，通过重构集体资产监管体系来破解集体资产监管的法律困境。

二、农村集体资产监管的现状及困境

（一）农村集体资产监管的现状考察       

从集体资产管理的历史来看，农村集体资产属于农村集体所有，通过国家对农业农村生产资料集体公有化的社会主义改造过程而形成。彼时，国家主要通过县级人民政府及其行政部门贯彻国家的农业农村政策和粮食等农产品计划生产、统购统销任务来实现监管。随着改革开放的深入，农村建立起双层经营体制，主要通过村民自治权和村委会的自治管理来实现对集体资产的监督。在市场经济体制确立之后，政府不再对农村集体经济发展采取计划管理和农产品的统购统销政策，乡村集体企业开始快速发展和壮大，集体经济组织的自主权得以扩大，农村集体资产的数量得以增加。再加上政府推进实施的新农村建设、城乡一体化以及脱贫攻坚等帮扶政策及配套资金的支持，农村集体经济组织能够掌控的资产价值越来越大，涉及农村干部侵占集体资产的腐败现象也随之出现。针对此类问题，有的地方探索推行了委派会计记账、村财乡（镇）管制度，逐渐实现了村级会计委托代理记账模式。

（二）农村集体资产监管的制度困境

1.农村集体资产监管职能机构不健全       

在村级建制调整、合村并居以及村改社区等过程中，集体资产的处置和转移缺乏职能机构的有效监管。由于乡镇机构改革等原因，乡镇农经部门作为集体资产监管部门的职能被调整和削弱，但是职能调整以后的乡镇财政所也只负责财政转移支付资金，导致集体自有资金得不到有效管理，形成集体资产监管“两本账”等问题。整体上说，当前的农经部门的管理体制与职责履行要求不相适应，机构性质与承担职责不相匹配，人员素质与监管要求不相符合等问题日益突出。同时，有关职能机构的集体资产监管手段不足，集体资产财务监督管理的信息化水平较低，无法满足资产监管的现实要求。

2.农村集体资产合同管理制度不完善       

集体资产管理问题表现多种多样。其中，农村集体资产合同管理制度不规范问题较为突出。由于农村集体财务制度大多沿用以前的传统做法，农村集体经济组织对外签订的各类经济合同存在诸如主体不规范、内容不合法、程序不合规等情况，部分合同存在超长期、超低价以及未经过民主程序等问题。部分地区长期存在法治意识淡薄和制度不规范的问题，只是在口头上对集体资产的处分和收益分配有原则性的约定，没有签订书面合同，或者书面合同的内容不够规范，存在较大的违约风险和管理漏洞。

3.农村集体资产财务管理制度不完备       

在农村改革的过程中，集体经济组织的财务管理问题时常受到农民群众的质疑和诟病。特别是个别村集体采取私设小金库、公款私存、虚假列支、多报少支等方式，随意处置农村集体资产，严重侵害集体资产和资金安全。更为严重的是，由于历史遗留问题和诸多现实原因，部分农村集体资产的财务管理较为混乱，存在财务公开不及时、内容不完整、流于形式等情况。尽管实行村财乡（镇）管制度，但是由于财务人员数量不足、素质不高等原因，存在“只顾埋头记账，不理村级实情”等现象。有的地方财务人员财经纪律意识不强，存在以白条入账、无票据入账、抵顶发票入账等不规范行为。

4.农村集体资产审计管理制度不规范       

加强农村集体资产审计是各地维持集体经济总量、监督农村工程项目建设以及廉政风险排查的重要手段。但是，对于经过审计后发现的问题，特别是农民群众反映强烈的村级财务收支、利益分配等突出问题，个别农村集体经济组织并未在期限内进行整改或者整改流于形式、整改情况不到位。特别是在村集体设立的企业等市场主体中，目前仍然没有开展相关审计的具体办法，亟待在实践积累的基础上进行制度探索。

5.农村集体资产民主监督制度不健全       

经过多年的农业农村改革，乡村自治已经取得了很大成绩。但是，当前农村集体经济组织的民主监督制度尚不完善，表现为各式各样的问题。例如，有的农村集体经济组织虽然已经通过农业农村部门的登记赋码，但是没有进行挂牌或者挂牌不规范。有的农村集体经济组织虽然设立了章程，但是没有成立成员（代表）大会、理事会、监事会等组织机构。从对内管理上看，在当前农业转移人口增多的情况下，很多村集体的成员名册管理较为混乱，成员名册没有纳入台账管理，集体成员的增补、变更和退出没有严格的标准和程序约束。

三、农村集体资产监管的理论争议与法理基础

（一）农村集体资产监管的理论争议       

法律是行使权力的依据，国家对农村集体资产进行监管具有法律依据。监察法和监察法实施条例规定，集体经济事务、农村资产管理人员均为监察对象。但是，从整体上来说，关于农村集体资产监管的法律制度体系尚未构建，对于农村集体资产的监管主要停留在法律的宏观指引层面，缺乏统一的实践操作的具体规范。有学者提出，只有国家可以承担这个“总监管人”的角色，运用公权力协调与农村集体资产运行有关的各种国家权力机构之间的关系并完善相关的法律制度，具体表现为各级人民政府、立法、司法等国家机关开展的监管实践。还有学者认为，为了巩固农村集体产权制度改革成果和促进农村集体经济发展，应当制定全国统一的集体资产管理监督法律制度。       

总体上说，上述关于农村集体资产监管的观点各有一定的合理性，但都建立在传统资产管理理论的基础上，偏离或者没有重点考量法治的语境，难以突破传统农村集体资产监管体制的局限性。因此，需要在法治的语境下，坚持法治化的方向，重新构建起科学化、规范化、法治化的农村集体资产监管制度体系。

（二）农村集体资产监管的法理基础

1. 彰显农村集体产权制度改革与集体资产监管法治化的关系       

从改革与法治的关系来看，农村集体资产监管的法治化是农村集体产权制度改革的总体趋势。以农村集体资产的交易来说，主要是在农村集体产权交易平台进行，这是未来农村集体产权交易的发展趋势。在这种情况下，农村集体资产的交易监管并不会成为独立的立法对象，而是会被纳入农村集体产权交易平台的立法内容之中。此时，农村集体资产交易平台事实上发挥着农村集体资产监督主体的作用。从监管责任的落实来看，农村集体资产交易平台作为集体资产交易的监管主体，具有一定的正当性。

2. 发挥农村集体资产监管主体的管理职能     

从监管主体来看，农村集体经济组织与成员的管理关系，要求国家介入农村集体资产的监管才能有效解决。集体所有权的本质是实现集体成员对集体资产的共同所有，在集体所有权的行使过程中实现集体成员的利益。因此，农村集体资产的集体所有权具有管理的权能。

3. 确保农村集体资产的保值增值及集体成员合法权益       

农村集体资产监管是农村集体产权法权结构的重要组成部分。农村集体资产监管具有促进农村集体资产交易过程中保值增值以及维护集体成员合法权益的重要功能。因此，实现农村集体资产监管的法治化有利于维护农村集体资产交易的良好秩序。

四、破解农村集体资产监管困境的具体路径

（一）重设农村集体资产监管机构       

农村集体资产量化股份管理是农村集体产权制度改革的政策导向，全部集体资产及其收益实现股份量化，才能真正实现集体所有权。因此，对集体资产股份合作社的监督理应成为制度供给的重点。作为专门监督机构，集体经济组织的监事会负责对董事和经理的集体资产管理行为开展业务监督，对集体经济组织的财务情况进行监督。笔者建议将不得担任监事的范围扩大到高级管理人员的直系亲属，以确保监事会的监督作用能够得到充分发挥。与美国“投资者—投资公司—投资顾问”架构不同，我国资产管理在组织形式上可适当多元化，但在行为监管上应当统一。因此，从监事会监督职能出发，应形成以监事会为中心的资产监督法律制度。       

笔者认为，在农村集体资产监管制度中完全可以借鉴公司法有关董事、高管的信义义务和股东救济制度，建立和完善对农村集体经营性资产的监管体系，增强股东的维权意识和能力。因此，建立健全集体资产管理机制，既要强化纪检、监察、审计、财政、司法等部门的外部监管，也要充分发挥集体经济组织的内部监督作用；既要加强对集体产权制度改革全过程中集体资产的监管，也要重视改革完成以后对集体资产的动态监管。

（三）完善农村集体资产合同管理制度       

加强集体经济组织成员的民主决策和民主参与，关键在于农村集体资产合同管理信息的公开公示制度。从克服信息偏在的目的出发，村民会议或村民代表会议讨论决定的范围应当至少包含村务管理的重大事项以及群众关心的热点、难点问题。因此，积极探索党领导下的以村民大会或村民代表大会为主要载体的民主决策机制、以村规民约和村民自治章程为主要内容的民主管理制度建设和以财务公开为主要形式的民主监督机制建设就显得尤为重要。     

同时，健全和完善动态透明的集体资产合同监管机制。重点参考北京、上海、江苏等地的成熟做法，各地进行统一开发和规范使用标准，全面推进覆盖省、市、县、乡、村的集体资产合同的监管网络化平台建设，实现资产管理信息公开透明和资产监督管理互联互通。在此基础上，进一步强化集体资产监管机构队伍建设和经费保障机制。同时，由财政列支集体资产监管专门经费，保证政策宣传、人员培训、信息维护等工作需要，购买集体财务管理和设计等服务，进一步完善集体资产合同监管长效机制体制。

（四）再造农村集体资产财务监督管理制度

财务监督管理是做好村务公开和民主管理的重要内容。第一，早在2004年，我国就正式组建村务监督委员会，村务监督委员会的职责主要有决策决议执行情况监督、村务党务公开监督、财务管理监督、财产资源管理监督、重大事项监督、人事安排监督、村干部效能作风监督等内容。第二，农村集体资产管理办公室作为村务监督委员会的常设办事机构，在接受其领导的同时，也接受上级财政、农办等主管部门的政策和业务指导，负责日常资产管理的指导和监督。村集体资产管理办公室主要负责组织实施集体资产和财务管理规章制度，指导和督促集体资产管理部门和集体经济组织建立健全有关管理制度，搞好集体资产和财务管理工作。第三，农经站是市、县、乡、镇开展农业农村工作的职能部门，工作范围涉及农村经济、政策、计划、土地、扶贫、农产品加工以及资产和财务管理等方面。第四，村级民主理财小组是村民会议或村民代表会议选举产生的，如果因特殊原因不能正常履职，须经村民会议或村民代表会议通过后予以变更，并报农经站备案。民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并汇报工作，接受县乡两级农经部门的业务指导。

（五）规范农村集体资产审计监督管理制度       

农村集体资产是农民群众长期辛勤劳动积累的成果，是农民群众最直接、现实的利益，具有较大价值的经营性资产最容易引发腐败现象。因此，加强对农村集体资产的审计监督管理，对规范基层权力运行和源头防治腐败都具有重要意义。一方面，从集体资产监管不到位导致的资产流失案例可以看到，村级干部是集体资产的主要管理者，也是造成监管问题的薄弱环节。从特定意义上来说，对村级集体资产的监管重点就是对村干部的监管。另一方面，作为村务监督委员会的常设机构，集体资产管理办公室也负责监督和管理村、组集体经济审计工作，对农村集体财务进行常规审计、专项审计和经济责任审计。

（六）健全农村集体资产民主监督管理制度     

为了确保农村集体资产经营行为的顺利开展，防范资产经营中的不规范行为，在纪检、财务、审计等外部监督管理制度体系基础上，还应当完善民主监督管理制度，主要包括成员大会或成员代表大会制度。对涉及集体资产运营中与成员利益密切相关的重大事项，都应当按照权属关系经过成员大会或成员代表大会讨论决定。以村民自治为主要载体的农村基层民主，是乡村社会内在需求与现代国家建构双向互动的民主，是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。农村集体资产的监督管理要充分尊重农民意愿，实行民主参与、民主管理、民主决策、民主监督，依法保障农民群众的知情权、管理权、监督权。可以说，民主监督管理制度是加强集体资产管理的制度基础，是完善集体经济组织管理体制的重要内容。

五、结语

当前，加强农村集体资产监管意义重大、任务艰巨。农村产权制度改革要适应社会主义市场经济要求，在明确法治化思路的基础上，建立统一规范的农村集体资产监管法律制度体系，按照“产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理”的原则，重构集体资产的外部监督和内部监督制度体系，重点强化农村集体资产交易监督管理，制定完善的议事规则、监管程序等工作制度，支持农村集体资产管理委员会参与动态监督，充分运用现代信息技术手段开展动态监测，及时查处各类违法违规交易和容易引发风险隐患的行为，推动农村集体资产经营管理监督平台建设，切实维护好农民群众和农村集体经济组织的合法权益，推动农村集体经济健康发展。