城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，要素平等交换、双向流动是城乡融合发展的关键支撑。今年中央一号文件对健全要素保障和优化配置体制机制进行全面部署，秉持的基本逻辑是推进乡村全面振兴必须强化要素保障、优化资源配置，而做到这一点就必须贯彻落实党的二十届三中全会精神，进一步深化相关领域改革。

党的十八大以来，城乡要素平等交换、双向流动取得积极进展。从“人”来看，农业转移人口持续增加，返乡入乡创业人员也在逐步增加。全国乡村人口从2012年的63747万人减少至2024年的46478万人，占总人口比重从46.9%降至33%，同期农民工总量从26261万人增加至29973万人，这不仅拓宽了农民就业增收渠道，也推动了国民经济增长。乡村新产业新业态的发展吸引部分外出务工农民和大学生返乡入乡成为“新农人”“农创客”，目前全国各类返乡入乡创业人员超过1200万人，为乡村发展注入生机和活力。

从“地”来看，流动性和农民分享增值收益的程度均有所提高。承包地“三权分置”框架基本建立，促进了经营权流转和适度规模经营发展，全国家庭承包耕地流转率从2012年的21.5%提高到2023年的37.8%。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点部分成果被吸收进2019年修正的土地管理法。

从“钱”来看，乡村振兴的多元化投入机制初步形成。全国一般公共预算用于农林水支出从2012年的11974亿元增加到2024年的27045亿元。涉农贷款持续增长，截至2024年四季度末，全国农村贷款余额36.94万亿元，同比增长10%；农户贷款余额18.23万亿元，同比增长8.2%；农业贷款余额6.36万亿元，同比增长9.8%。

还要看到，目前城乡要素平等交换、双向流动格局与统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的要求相比，仍存在较大差距，特别是与促进乡村全面振兴的需要相比还有诸多堵点痛点。要按照充分发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用的要求，健全有利于乡村全面振兴的要素保障和优化配置体制机制。

一是聚焦“人”，进一步健全有利于提高乡村全员劳动生产率和优化人力资本结构的体制机制。促进乡村全面振兴，关键在于提高以农业劳动生产率为重点的乡村全员劳动生产率。目前我国农业和乡村就业人员占比仍然偏高，需继续向非农产业和城镇转移。要加强农业经营方式创新、强化潜在转移人口职业技能培训、完善就业市场信息服务，让更多可转移的农业劳动力转移出来。以住房保障和随迁子女入学为抓手消除农业转移人口市民化的顾虑，以转移支付、新增建设用地指标和基础设施建设投资为杠杆，调动流入地政府推动农业转移人口市民化的积极性，让更多农业转移人口能够在务工地长期居住生活。与此同时，针对留守农村的劳动力老龄化程度加深、平均受教育年限缩短等结构性变化，注重引导部分外出务工农民和大学生返乡入乡发展有竞争力的现代农业、有市场前景的特色产业，以人才振兴支撑产业、文化、生态和组织振兴。

二是聚焦“地”，进一步健全有利于增强乡村振兴土地要素保障和提高农民分享土地增值收益比例的体制机制。深化承包地“三权分置”改革，把握好承包权的保障功能和经营权的要素功能之间的利益平衡，鼓励通过发布流转价格指数、实物计租等方式推动流转费用稳定在合理水平，控制农业生产的地租成本、稳定新型农业经营主体投资预期。深化农村宅基地制度改革，把握好农房和宅基地盘活利用的优先序和切口，现阶段可按照兼顾民宿、文创等经营性需求和外来人口入村养老、休闲等居住需求的思路，把着力点放在通过出租、入股、合作等方式盘活利用农户合法拥有的住房上。深化农村集体经营性建设用地入市改革，把握好就地入市促进乡村产业发展与异地入市获取更高出让收入、促进产业园区发展的平衡，允许将符合国土空间规划的农村闲置或低效利用建设用地调整为经营性建设用地后入市。发挥县乡国土空间规划的空间统筹和要素保障作用，全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩项目节余的建设用地指标优先用于支持乡村产业发展和公共建设。

三是聚焦“钱”，进一步健全满足乡村经营性和公益性建设资金需求的体制机制。正确处理效率与公平的关系，从乡村基础设施滞后、投资欠账多和居住分散、人均投资成本高的实际出发，切实增加乡村产业发展和公共建设投入。财政方面，以强化绩效管理激励约束为前提，优先保障农业农村领域一般公共预算投入；安排中央预算内投资、超长期特别国债和地方政府专项债券投向时，优先考虑农业农村领域重大项目建设。金融方面，运用再贷款、再贴现、差别化存款准备金率等货币政策工具，推动金融机构加大对乡村振兴领域资金投放；支持金融机构发行“三农”专项金融债券，鼓励符合条件的企业发行乡村振兴债券；健全多层次农业保险体系，支持发展特色农产品保险。社会资金方面，鼓励引导工商资本参与乡村振兴，调动农民积极性。

（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部原部长、研究员）